doi 10.4067/S0718-83582011000200002

50 años de la ley de reforma urbana en Cuba. En el aniversario del cambio de paradigma¹

Erich Trefftz²

² Cuba. Licenciado en Economía de la Universidad Otto-Friedrich de Bamberg, Máster en Arquitectura, opción Vivienda Social, en el Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría, con una tesis sobre "Política y propiedad de la vivienda en Cuba, un análisis histórico y comparativo". Estudiante de doctorado en la Facultad de Arquitectura del Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría.

Resumen

La contribución brinda una visión general de las condiciones del hábitat pre revolucionario en Cuba, específicamente en La Habana. Explica las primeras medidas revolucionarias en la política de la vivienda y la Ley de Reforma Urbana, que transformó con sus decisiones de principios el sistema de la vivienda en Cuba. Analiza los resultados y contradicciones que prevalecen hasta hoy. Se presentan y discuten los resultados de una encuesta conducida entre marzo y junio de 2010 con casi cien expertos en el tema de la vivienda, que finalmente se contraponen con los cambios por venir, introducidos por los nuevos lineamientos para la política económica y social aprobada en el reciente congreso del partido.

PALABRAS CLAVE: CUBA; REFORMA URBANA; POLÍTICA DE VIVIENDA; MERCADOS DE VIVIENDA

El presente artículo brinda en su primer apartado una breve descripción de la situación de partida en el período pre revolucionario del hábitat, su segundo apartado explica las primeras medidas en la política de la vivienda y la gran obra revolucionaria; en la materia, la Ley de Reforma Urbana (LRU) de octubre 1960. Sus decisiones de principio influyeron hasta la mitad de 2010 de manera decisiva en la política de vivienda en Cuba. El siguiente apartado analiza resultados de una encuesta conducida entre marzo y junio de 2010 con casi cien expertos en el tema de la vivienda sobre medidas socio-económicas para el mejoramiento de la vivienda en La Habana.

En el mes del aniversario 50 de la LRU empezó el cambio oficial de paradigma, tarea nada fácil después de 50 años de primacía de lo político sobre lo económico. En el 6to Congreso del partido, celebrado en Abril de 2011, fueron aprobados los nuevos lineamientos para la política económica y social de Cuba. En el apartado final estos cambios por venir son contrapuestos con los resultados de la encuesta y discutidos.

El hábitat pre revolucionario en Cuba

Para comprender mejor la situación pre revolucionaria de la vivienda resulta muy útil dividir las observaciones en dos partes: por una, la demanda habitacional concentrada en las pocas ciudades grandes, encabezadas por La Habana con aproximadamente un quinto de toda la población del país, y por otra, la situación de la vivienda de la población rural.

Observando la situación de la vivienda en La Habana, es posible constatar que hasta la primera mitad del siglo esta estaba determinada por un crecimiento extremadamente rápido de su población urbana³, por una parte (demanda), y por la otra (oferta) por el carácter capitalista puramente privado de la oferta de viviendas. “La política habitacional en Cuba, hasta el triunfo de la revolución estaba fundada en dos principios, que corresponden a la ideología de la sociedad pre revolucionaria: la casi absoluta hegemonía de la actividad privada en la construcción de viviendas y la libre contratación en los arrendamientos, libertad esta que fue ligeramente moderada en los últimos años del periodo.”⁴

Si se revisan con detenimiento los resultados del censo de vivienda realizado en 1953⁵, se pone de manifiesto no solo la enorme segregación social de la población urbana, sino el inmenso abismo entre la ciudad y el campo. Según esa fuente, 75,8% de todas las viviendas rurales fueron clasificadas como malas o en ruinas, frente a un 30% de las viviendas en las ciudades; solo un 9,1% frente a un 87% en las ciudades disponían de electricidad…esta lista podría ser ampliada a voluntad.

Como los inversionistas y empresas de construcción de viviendas trabajan según el principio de maximización de los beneficios, la actividad de construcción de nuevas viviendas se limitó en gran medida a la edificación de casas y lujosos apartamentos⁶para las clases adineradas, la construcción de pequeñas casas en nuevas zonas residenciales apartadas y la construcción de pequeñas viviendas situadas en zonas céntricas para ser alquiladas a la clase media. En correspondencia con la teoría neoliberal de Filtrado⁷, para la clase media baja y baja solo quedaba la posibilidad de mudarse a las antiguas grandes casas coloniales, entonces vacías y divididas en pequeñas unidades habitacionales, convertidas en lo que se conoce ahora como casas de vecindad. La clase baja (que no contaba con ingresos regulares) quedaba abandonada a su libre albedrío; para ellos la única solución era construirse una choza improvisada con materiales de desperdicio en uno de los barrios marginales que proliferaban en La Habana.

Los arrendatarios representaban 3⁄5 de los hogares urbanos e incluso ¾ de los núcleos familiares de La Habana; constituían, por tanto una capa de la población a tener en cuenta desde el punto de vista político y de la táctica electoral. A causa de su elevado grado de organización, ellos habían logrado en las décadas que precedieron al triunfo de la Revolución derechos y protección que no quedaban a la zaga de la situación jurídica de la mayoría de los Estados federales de los EE.UU., al menos desde el punto de vista teórico⁸. De este modo, ante el trasfondo de la gran crisis económica de la década de los treinta y de la insolvencia e incapacidad de pago (del alquiler) por parte de amplios círculos de la población, a solicitud del llamado Comité Central de la Unión General de Arrendatarios, se promulgó el Decreto Nº 2005 del 30 de septiembre de 1933, el cual consiguió una prórroga para los procesos de desahucio y las demandas de desalojo.

En diciembre de ese mismo año se fijó la cantidad máxima permisible de procesos de desahucio y demandas de desalojo a 10 por juez y por día. En el año 1939 se congelaron los alquileres y se estableció legalmente un derecho a la vivienda y a la permanencia.⁹ Pero la ingeniosidad de los arrendatarios y las posibilidades de evadir esas disposiciones legales eran ilimitadas: Se alquilaban solo viviendas amuebladas, pidiéndose por los muebles alquileres exorbitantes; se exigía pago anticipado o pagos de indemnización, o sencillamente solo se extendían contratos de subarrendamiento, para los cuales no eran aplicables las legislaciones sobre monto máximo de los alquileres.

Es lógico que en el marco del sistema neoliberal de la vivienda, en que no se toman en consideración los intereses sociales y en donde el único objetivo es un rédito de capital lo más alto posible, la cuestión de la vivienda ocupara un lugar destacado en el programa político¹⁰ de los revolucionarios que se agruparon en torno a Fidel Castro.

En su célebre alegato de defensa en el juicio a los asaltantes del Cuartel Moncada el 26 de julio de 1953, Fidel Castro señaló lo siguiente acerca de la situación de la vivienda:

“Tan grave o peor es la tragedia de la vivienda. Hay en Cuba doscientos mil bohíos y chozas; cuatrocientas mil familias del campo y de la ciudad viven hacinadas en barracones, cuarterías y solares sin las más elementales condiciones de higiene y salud, dos millones doscientas mil personas de nuestra población urbana pagan alquileres que
absorben entre un quinto y un tercio de sus ingresos, y dos millones de nuestra población rural y suburbana carecen de luz eléctrica. Aquí ocurre lo mismo si el Estado se propone rebajar los alquileres: los propietarios amenazan con paralizar todas las construcciones; si el Estado se abstiene, construyen mientras pueden percibir un tipo elevado de renta, después no colocan una piedra más aunque el resto de la población viva a la intemperie. Otro tanto hace el monopolio eléctrico: extiende las líneas hasta el punto donde pueda percibir una utilidad satisfactoria; a partir de allí no le importa que las personas vivan en las tinieblas por el resto de sus días. El Estado cruza sus brazos y el pueblo sigue sin casas y sin luz.”¹¹

Más adelante, en su alegato se explican las primeras medidas concretas que se llevarían a cabo en relación con la vivienda después del triunfo de la Revolución:

“Un gobierno revolucionario resolvería el problema de la vivienda rebajando resueltamente el cincuenta por ciento de los alquileres, eximiendo de toda contribución a las casas habitadas por sus propios dueños, triplicando los impuestos sobre las casas alquiladas, demoliendo las infernales cuarterías para levantar en su lugar edificios modernos de muchas plantas y financiando la construcción de viviendas en toda la isla en escala nunca vista bajo el criterio de que si lo ideal en el campo es que cada familia posea su propia parcela, lo ideal en la ciudad es que cada familia viva en su propia casa o apartamento. Hay piedra suficiente y brazos de sobra para hacerle a cada familia cubana una vivienda decorosa. Pero si seguimos esperando por los milagros del becerro de oro, pasaran mil años y el problema estará igual.”¹²

Solo dos años después el movimiento revolucionario anunció una política mediante la cual cada arrendatario se convertiría en propietario.¹³ ¿En qué medida esta categórica recomendación de la pequeña propiedad, que se encontraba en total armonía con la tradición del Héroe Nacional cubano José Martí¹⁴, era una desviación consciente de los dogmas marxistas? Esto, que será abordado posteriormente en el artículo, al menos habla a favor de la independencia de la vía cubana de solución. En años posteriores, Fidel Castro se manifestó al respecto como sigue:

“No es una obra por sí marxista. Es la expresión de un pensamiento en desarrollo, de una serie de ideas que han formado parte del quehacer revolucionario (...)”¹⁵

Las primeras leyes revolucionarias, la Ley de Reforma Urbana y el desarrollo de la política de la vivienda

Según Hamberg “(…) las políticas pos revolucionarias de la vivienda en Cuba se vieron influenciadas por diversos factores, entre los cuales pueden mencionarse las drásticas diferencias de condiciones de vida entre la ciudad y el campo y entre clases sociales dentro del área urbana, el control de alquileres coexistiendo con altas rentas y un derecho de permanencia establecido por ley junto con evicciones generalizadas.”¹⁶

Como se puede deducir, en la etapa que precedió al triunfo de la Revolución la vivienda se había convertido en uno de los problemas más acuciantes a los que se veía enfrentada la población. Frente a una elevada demanda insatisfecha, había una insuficiente actividad constructiva, inaccesible para amplias capas de la población; la presión de la demanda de viviendas representaba para los arrendatarios amenazados por el desempleo el peligro latente del aumento de los alquileres y el desalojo.¹⁷

Breves semanas después del triunfo de la Revolución fueron promulgadas las primeras leyes con importancia en el campo de la política de la vivienda. Se trataba de leyes sobre el cese de los procesos por desalojo y las demandas de desahucio (Ley Nº 26 del 26.1.1959), sobre los precios máximos y la venta forzosa de terrenos urbanos edificables para combatir la especulación (Leyes Nº. 218 del 7.4.1959; Nº 691 del 23.12.1959 y Nº. 892 del 14.10.1960), y la muy esperada, y ya en 1953 anunciada, ley sobre las reducciones de los alquileres (Ley Nº. 153 del 10.3.1959), mediante la cual se redujeron los alquileres de los inmuebles urbanos de un 30 a un 50%.

Después de una larga elaboración y de incontables debates¹⁸, el 14 de octubre de 1960 fue promulgada la LRU, declarada como parte de la Ley Fundamental, otorgándosele de este modo el rango constitucional¹⁹, por su relevancia y trascendencia también en el contexto internacional. Con la proclamación de esta ley se cumplió la última de las promesas de reforma anunciadas en el programa pre- revolucionario²⁰. De este modo se habían tomado trascendentales decisiones en materia de derecho de la propiedad y de la política de la vivienda:

Se traspasó el fondo completo de viviendas de alquiler en propiedad a sus correspondientes habitantes; los antiguos propietarios fueron indemnizados por el Estado según el año de construcción y monto del alquiler de la vivienda perdida; se decretó la eliminación y prohibición de todos los gravámenes hipotecarios sobre inmuebles urbanos; se eliminó la institución legal del alquiler de viviendas y se prohibió toda forma de alquiler entre particulares.

En 1984 y 1988 se decretaron con poca separación de tiempo dos sucesivas Leyes Generales de la Vivienda (LGV, Ley Nº 48 del 31.12.1984 y Ley Nº 65 del 23.12.1988)

La política pos revolucionaria de vivienda se analiza en el presente trabajo sobre la base de tres elementos relacionados:

1. La propiedad y otras formas de tenencia de viviendas: incluye los atributos de las diferentes formas de tenencia, como los derechos, deberes y responsabilidades para la conservación, reparación y funcionamiento en edificios de viviendas uni o multifamiliares, así como la seguridad de tenencia;

2. La construcción y distribución de viviendas;

3. El financiamiento de la vivienda.

La propiedad y otras formas de tenencia de viviendas

El gobierno revolucionario se decidió desde el inicio por la propiedad como forma predominante para la tenencia de viviendas, lo cual fue reconfirmado por las dos sucesivas Leyes Generales de la Vivienda (LGV) de los años 1984 y 1988. Mientras que la cuota de propiedad está por encima del 83%, las restantes para el 100% son viviendas inadecuadas, que no cumplen los requisitos mínimos para ser vivienda de propiedad (por ejemplo, tener una superficie útil de 25m² y baño propio, entre otros requisitos), o se encuentran en propiedad de organismos o empresas (las llamadas viviendas “vinculadas” o “medio básico”). Sin embargo, recientemente se manifiesta la tendencia a entregar viviendas construidas por el Estado, no en propiedad sino como alquiler.

Una posición particular ocupan los contratos de arrendamiento de viviendas o habitaciones entre particulares. La validez jurídica de los contratos de arrendamiento entre particulares fue abolida con la LRU. Posteriormente, en la primera LGV de 1984, se autorizó de manera cuidadosa la celebración de estos contratos, sin embargo no se especifican condiciones de protección legal al inquilino contra el desahucio, y es insignificante la cantidad de contratos legalmente registrados²¹.

Con la revolución se produjo un cambio en el concepto del régimen de propiedad, de manera que para evitar la creación de mercados inmobiliarios especulativos, la compraventa de viviendas está prohibida y únicamente se autoriza la permuta de viviendas de valor semejante²²

La aplicación de esta ley genera, por un lado, la inflexibilidad ante el cambio de demanda de vivienda y, por otro, mucho más grave, el desarrollo de acciones ilegales²³ para lograr el resultado deseado (por ejemplo, la compraventa de una vivienda).

A los legajos de derechos y responsabilidades según la forma de tenencia se les incluye, aparte del derecho de disposición, la competencia para el funcionamiento, el mantenimiento y la reparación de viviendas en edificios multifamiliares²⁴. La LGV contiene las regulaciones legales al respecto, que son complementadas por la Resolución 4/93 del Instituto Nacional de la Vivienda (INV) y la Resolución Conjunta del INV, el Instituto de Planificación Física (IPF) y el Comité Estatal de Precios del 25.9.1989.

A contrario de lo que sucede en la mayoría de los países donde la forma de tenencia determina la responsabilidad del morador para el funcionamiento, el mantenimiento y la reparación de su vivienda y/o edificio, en Cuba esto depende de la tipología del edificio. La ley hace distinción entre edificios de administración propia o municipal²⁵. A partir de 4 unidades de viviendas los moradores tienen que elegir una junta de administración y están obligados a pagar una cuota mensual para cubrir los gastos, que por lo general oscilan entre 3 y 20 pesos mensuales y alcanza apenas para
pagar la electricidad de la escalera²⁶. En los edificios grandes bajo administración municipal, según texto legal, la Dirección Municipal de la Vivienda (DMV) asume los gastos corrientes de funcionamiento. En la repartición poco entendible y clara de las responsabilidades para el mantenimiento y reparación está el talón de Aquiles del manejo de la vivienda en Cuba.

El examen de los fundamentos legales, los comentarios a las leyes y algunos trabajos científicos²⁷ arrojan otras contradicciones. Primero está la responsabilidad, al menos en el papel, de la DMV respecto del funcionamiento, mantenimiento y reparación de ascensores, bombas de agua y otros equipamientos técnicos en el caso de los edificios de administración municipal. Sin embargo, no parece correcto que el dueño de una vivienda de mayor estándar sea liberado de estos gastos.

Lo mismo sucede con el hecho de que todos los dueños de viviendas en un edificio tengan la misma cuota de copropiedad, como es argumentado ampliamente por Dávalos en su comentario de referencia a la LGV. El dueño de un mini-apartamento tiene que aportar lo mismo que el dueño de una vivienda amplia en el mismo edificio. Todavía no existe una ley que regule adecuadamente la convivencia en edificios y tampoco queda claro hasta qué punto la ley de propiedad horizontal es aplicable. Dávalos plantea la convención de la abolición de esta ley, pero en la práctica inmobiliaria²⁸ esta se aplica y el Ministerio de Justicia la ha reeditado en el año 2000. Por último, es de mencionar que la seguridad de la tenencia de una vivienda no solo se refiere a su pérdida por desahucio u otro acto legal o de soberanía, sino también incluye la seguridad técnica o estructural.

La construcción y distribución de viviendas

La fundamentación legal para la construcción de viviendas se encuentra en la LGV. En relación con la construcción y distribución es de interés lo siguiente:

a) En qué suelo se construirá;

b) Con qué materiales de construcción;

c) Quién construye, quién invierte y para quién.

A) El manejo de la vivienda se ve influido de forma determinante no solo por la política de la vivienda, sino también por la planificación urbana y la política de suelo. En los Estados de economía de mercado, donde rige la propiedad privada sobre el suelo, su valor puede llegar hasta el 30% o más del valor total de una construcción en el centro urbano. Después del triunfo de la Revolución se han editado leyes sucesivas para detener la especulación con el suelo urbano edificable²⁹

La Constitución de 1976 pasó el régimen de la propiedad (y con este el del suelo) a un régimen concordante con los principios socialistas, pero nunca se ha cambiado la propiedad personal sobre los solares yermos dentro de urbanizaciones existentes, ni la propiedad de los agricultores pequeños en fincas rusticas (intra) urbanas.

Para un diagnóstico de la situación actual es necesario diferenciar entre la construcción por esfuerzo propio de viviendas unifamiliares y la construcción estatal de edificios multifamiliares. Para la construcción de edificios se eliminó el principal factor de costo al fijar un precio tope (bajo) para el suelo urbanizable, eliminándose así una fuente importante de ingresos para las municipalidades, proveniente de la absorción de las ganancias de la planificación de suelo, como se practica en las economías sociales de mercado. La planificación física y la clasificación del suelo urbano son tareas de las Direcciones Municipales de Planificación Física.

Como base para conocer la relación de propiedad de un lote urbano se usa aún el registro de propiedad pre revolucionario, todavía no completamente actualizado³⁰

La selección de particulares que desean construir³¹ una vivienda por esfuerzo propio se rige por los artículos 17-23 de la LGV. Existen tres caminos diferentes para obtener un lote urbanizable o solar yermo³²

• Compraventa o donación de un solar yermo de propiedad personal. Por lo general se trata de lotes pre revolucionarios, que se traspasaron por herencia y nunca han sido construidos.

• Cesión de un terreno estatal, que no se entrega en propiedad, sino que se cede un derecho perpetuo de superficie, para evitar la especulación;

• Compraventa o donación de una azotea, para construir sobre ella.

El gobierno revolucionario se ha hecho cargo de más de 800 lotificaciones o parcelaciones con diferente grado de urbanización³³, pero en general no se han producido nuevas parcelaciones o lotificaciones con un mayor número de lotes para la construcción de casas unifamiliares en La Habana.

B) Los seleccionados para construir o reparar una vivienda por esfuerzo propio tienen el derecho de adquirir los materiales en las entidades autorizadas³⁴, los que se les venden por precios extremadamente subvencionados³⁵. Sin embargo, resulta difícil obtenerlos, pues la gama de ofertas es muy reducida y existen materiales que no se encuentran o al menos no aparecen en el momento en que son requeridos por el avance de la construcción, por lo cual se adquieren
en el mercado negro o gris³⁶, o en las ferreterías de recaudación de divisas, donde los precios gravados con impuestos pueden llegar a ser de entre 10 a 50 veces más que los de los materiales asignados.

Los mercados grises y negros toman como referencia la estructura de precios de los mercados en divisa, pero son influenciados además por la relación entre la demanda y la oferta, particularidades regionales y tradiciones.

Existen mercados grises en artículos de plomería, que se alimentan de productos escasos comprados para la reventa a precios especulativos. También existen mercados grises en materiales reciclados, como acero recuperado y un sustituto para la arena obtenido de los escombros de los derrumbes urbanos. Además, hay productores locales, muchas veces cooperativistas, de canto, ladrillo y mosaico, que están autorizados a vender libremente a la población.

En la construcción estatal de edificios multifamiliares, los inversionistas o empresas constructoras dependen de los materiales de construcción asignados según los planes económicos estatales. Ellos compran directamente a los productores nacionales,
y según la posición jurídica del inversionista, importan o compran a representantes extranjeros, siempre y cuando tengan disponibilidad de divisas.

El costo se estima según un catálogo central de precios de la construcción (el Precons), que se actualiza esporádicamente y que contiene costos de fuerza de trabajo y de equipos. Los costos de mano de obra se estiman a partir de los salarios estatales, que son insuficientes³⁷ y no reflejan los costos reales. El que no tiene habilidades para construir por sí mismo depende de la contratación de artesanos, que trabajan por cuenta propia y cobran entre 100 y 300 pesos por día laboral, no siempre tienen licencia para ejercer su oficio. Los titulares de licencias deben pagar impuestos y aranceles mensualmente, y por el momento no se entregan nuevas licencias³⁸. Estos contratistas artesanos no disponen, aparte de las ferreterías de recaudación de divisa, de acceso a bienes de inversión o materiales de construcción, por lo que se dirigen a los mercados negros y grises. Por otro lado, no existe un organismo cooperativo que pueda defender los intereses de los artesanos y al mismo tiempo garantizar estándares mínimos de calidad.

C) Aquí hay que diferenciar entre los que construyen por esfuerzo propio y los constructores/inversionistas estatales. El procedimiento para obtener una licencia de construcción es complicado y engorroso³⁹. El seleccionado para construir por esfuerzo propio, por su comportamiento social y laboral y su necesidad habitacional, es autorizado a hacerlo únicamente para uso particular y el de su familia.

En el sector estatal de la construcción de viviendas se pueden diferenciar un mínimo de 10 diferentes inversionistas y/o constructores, entre ellos el Ministerio del Interior; el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, que con sus empresas constructoras producen viviendas para sus propios empleados; el Ministerio del Azúcar y el Ministerio de la Agricultura y la microbrigada⁴⁰. En los últimos años se han desarrollado programas especiales de viviendas para determinados sectores poblacionales, como los trabajadores del Ministerio del Interior y las Fuerzas Armadas, o los médicos internacionalistas que regresan de misiones en el exterior. El desarrollo de estos programas genera urbanizaciones sectoriales y segregación.

El financiamiento

También el financiamiento para la construcción de viviendas parte de los principios en materia de política de vivienda asumidos después del triunfo de la Revolución. Con la Ley de Reforma Urbana (LRU) fueron eliminados todos los gravámenes hipotecarios existentes sobre inmuebles urbanos y se prohibió el establecimiento de estos en el futuro. Aparte de que la abolida Ley hipotecaria fue reeditada en el año 1999 por el Ministerio de Justicia, para la construcción y rehabilitación por esfuerzo propio no existen en estos momentos líneas de crédito, ni asegurados por hipotecas ni en forma de créditos de consumo. Para viviendas construidas o asignadas de otra manera por el Estado, se conceden préstamos de adquisición con un plazo de vencimiento de entre 10 y 20 años y un interés de 2% (si el receptor participó en la construcción) o 3% anuales. A partir de la crisis hipotecaria⁴¹ en los EE.UU. y algunos países de Europa, es cuestionable si de verdad el sistema hipotecario desarrollado lleva a la formación de capital⁴², pero sí queda claro que la falta absoluta de líneas de crédito no es favorable para construir y conservar viviendas.

Observando el manejo y la política de la vivienda en su conjunto, puede afirmarse que no se trata de un sistema coherente.

A pesar de que se ha tomado una decisión prometedora a favor de la propiedad de la vivienda como forma de tenencia predominante, el propietario se ve imposibilitado para mantener su propiedad legalmente, o bien tiene que recurrir a los mercados negros o grises. Las razones que dificultan el mantenimiento de la vivienda son:

1. No existen mercados donde se vendan los materiales necesarios para la construcción y rehabilitación de viviendas. Hay que dirigirse a los mercados grises o negros para conseguir, sin garantía, lo que en el momento esté disponible;

2. No existen brigadas de rehabilitación o construcción licenciadas y libremente contratables, ni organismo cooperativo o cámara de oficio que supervisen los trabajos artesanales, teniendo que recurrir a los mercados negros o grises con todas sus consecuencias negativas;

3. No existen líneas de crédito para la rehabilitación ni la construcción, ni existen subsidios dentro del marco de un programa de rehabilitación urbana, con la excepción del centro histórico gestionado por parte de la Oficina del Historiador de la Ciudad de la Habana (OHCH)⁴³

4. En el caso más complejo de los edificios multifamiliares, todavía no existe una ‘ley de propiedad horizontal’ adaptada a las circunstancias peculiares cubanas. No existe para la Junta de Administración de estos edificios la posibilidad de desarrollar una personalidad jurídica propia, para mantener una cuenta bancaria y negociar préstamos;

5. La prohibición de vender y comprar viviendas hace legalmente imposible para el propietario adaptarse a circunstancias nuevas, como por ejemplo, reducir el consumo de vivienda por falta de capacidad financiera para mantenerla o cambios en el núcleo familiar.

Estas carencias del sistema de la vivienda, junto a la crisis socio-económica, que afecta por igual a los individuos y al gobierno (véase Cuadro 1), ha contribuido a agravar el estado técnico y de mantenimiento del fondo edificado. El deterioro es aún mayor en gran parte de las zonas centrales de La Habana, que por sus características constructivas (edificios viejos de apartamentos y casas de vecindad) dificultan aún más la iniciativa privada de rehabilitación de viviendas. Los datos oficiales sobre el estado estructural y técnico de la vivienda son contradictorios. Según las cifras mencionadas en el V Encuentro Internacional sobre Manejo y Gestión de Centros Históricos⁴⁴, el 50% de las viviendas en el Casco Histórico de La Habana se encuentran en mal o muy mal estado, y en ellas vive un 59% de la población. Esto es válido también para los demás barrios céntricos.

Otro aspecto discutible de la política cubana de vivienda es la indiscriminada subvención de la poca construcción de viviendas.

Viviendas terminadas dentro del marco de la construcción estatal son entregadas a sus futuros propietarios al llamado precio legal, desvinculado de la realidad⁴⁵. Por esto el adquiriente de una vivienda nueva de construcción estatal se convierte en receptor de un valor con una muy alta subvención, que se otorga independientemente de las necesidades reales del beneficiario, y cuya composición detallada se desconoce o es muy difícil de desglosar.

Para los titulares de licencias de construcción autorizados a construir por esfuerzo propio, la subvención se relaciona con el precio de los materiales y, de nuevo, todos los seleccionados son subvencionados por igual, independientemente de su necesidad real. No permitir la construcción de viviendas sin subvención es una solución demasiado costosa para cualquier Estado. El gráfico 1 ilustra los modos de subvención de la construcción de viviendas hasta finales de 2010. Es de notar que existen solamente dos modalidades principales para la construcción de viviendas: por un lado la construcción estatal de edificios multifamiliares, en la que no solo la construcción del edificio recibe una subvención (fomento del objeto), sino también el usuario final (propietario) es subvencionado a través del precio legal (fomento del sujeto); y por el otro lado, la construcción por esfuerzo propio, donde el particular recibe el subsidio a través del precio de los materiales (fomento del sujeto).

La encuesta y sus resultados

Entre los meses de marzo y junio de 2010 se aplicó una encuesta a casi cien expertos en el tema de la vivienda en La Habana. A los encuestados se les presentó como problema “el deterioro de las viviendas existentes, el déficit cuantitativo y cualitativo acumulado y el estancamiento en la rehabilitación y construcción. ¿Qué medidas pueden agilizar y revitalizar la construcción y rehabilitación?”, y se les pidió, según su apreciación, marcar en una escala de 1 a 5 (determinante (=5), influencia alta (=4), media (=3), débil (=2) y no influye (=1)) el grado de influencia que pudiera tener cada una de las 27 medidas propuestas para el mejoramiento del hábitat.

Gráfico 1. Sistema de instrumentos de la política de vivienda en Cuba

FUENTE: Autor

Las medidas propuestas fueron organizadas en cuatro grupos relacionados con la tenencia, el suelo urbano, la promoción, producción y distribución de la vivienda, así como con el financiamiento, el pago y los subsidios. La mayoría de las encuestas fueron acompañadas por entrevistas personales a los expertos, pidiéndoles opiniones y criterios.

En la Tabla 1 se presentan las medidas propuestas con relación a la tenencia y aspectos legales de la vivienda.

Probablemente el resultado más notable en este grupo no es el alto grado de influencia que atribuyeron los expertos a la eliminación de restricciones legales en la libre disposición sobre la vivienda o la necesidad de editar leyes adecuadas que regulen la convivencia y las responsabilidades en viviendas multifamiliares, sino el claro rechazo a la especulación con la vivienda y al resurgimiento del desaparecido dueño de apartamentos de alquiler.

La Tabla 2 contiene medidas relacionadas con el suelo urbano. Aquí es sorprendente la relativamente poca importancia que dieron los expertos a la vinculación de la propiedad de la vivienda con la propiedad del suelo. Esto se debe a las dificultades en la imposición de intereses públicos, observadas en otros países de Latinoamérica donde casi la totalidad del suelo urbano es de propiedad privada.

En la Tabla 3 es notable la coincidencia de los expertos en relación con las medidas propuestas. Todas las medidas se evaluaron como de alta influencia y determinantes para el mejoramiento del hábitat. No se manifiesta preocupación por el resurgimiento de la pequeña empresa privada (PYME) para la producción de materiales. En el sector de la pequeña empresa privada se avecinan cambios socio-económicos estructurales, los que se discuten al final del artículo.

En la Tabla 4 , en el grupo de medidas relacionadas con el financiamiento, el pago y los subsidios, aparecen nuevamente resultados interesantes. Dadas ciertas particularidades, como larga durabilidad, altos gastos de inversión y pequeña rotación del capital invertido, el sector de la construcción de viviendas requiere de un sistema de financiamiento estable y a largo plazo. La ausencia de crédito para la vivienda dificulta su construcción y rehabilitación. Que la creación de líneas de crédito como medida haya sido una de las más valoradas no es de extrañar. Lo verdaderamente asombroso es el alto grado de rechazo a la hipoteca.

Adicionalmente, hay que mencionar el fracaso en la recuperación de créditos entregados a la población en forma de electrodomésticos a mediados de la primera década del nuevo milenio, y la influencia de la constante propaganda negativa sobre desalojos de viviendas en países capitalistas tras la crisis hipotecaria de 2008 que ha desarrollado la prensa nacional, lo cual se suma a la historia legislativa en contra del desalojo.

Sólo cuatro expertos insistieron en la importancia de la hipoteca como forma de descongelar el único patrimonio existente en manos de la población, mientras que 20 rechazaron la idea con el argumento de la responsabilidad final del gobierno para el alojamiento de la población. Cómo reconciliar estos dos extremos será uno de los grandes retos de la política futura de vivienda. En general fue la medida más controvertida de la encuesta y más del 30% de los expertos confesaron que no conocían el tema o no quisieron responder.

Los lineamientos para la política económica y social y sus implicaciones para el manejo de la vivienda en el futuro

Son muchas las dificultades a enfrentar ante la inexistencia de mercados relacionados con la vivienda (suelo, materiales, mano de obra, capitales y viviendas), la subvención indiscriminada y la simultánea incapacidad para afrontar un financiamiento masivo de viviendas por parte del gobierno.

En el presente artículo no se profundiza en algunas dicotomías, como valor de cambio versus valor de uso, o la vivienda como derecho versus la vivienda como mercancía. Probablemente la exigencia de Jenkis de separar claramente entre la unidad técnica del bien vivienda y el uso de la misma es una manera adecuada de acercarse al problema. El bien técnico constructivo requiere cierta infraestructura e inputs de mercados vinculados, como el de capitales, de suelo urbano, de materiales de construcción, de la fuerza laboral para la construcción y, después, gastos de consumo y de mantenimiento. Por otro lado está el consumo (uso) de la vivienda, que puede, según decisión y normativa política, ser un bien social. Con la decisión política habrá que seleccionar a qué grupos poblacionales se aplica una subvención y el Estado tendrá que tener la capacidad de financiar esta subvención⁴⁶

El gobierno cubano ha reconocido las dificultades económicas a las que se enfrenta. El 8 de octubre de 2010 fueron editadas en la Gaceta Oficial unas cuantas resoluciones que anunciaban el futuro desempleo de trabajadores estatales sobrantes⁴⁷, amplían el trabajo por cuenta propia⁴⁸, posibilitan el empleo de asalariados por particulares⁴⁹, introducen un sistema unificado para el pago de impuestos sobre ingresos personales⁵⁰ y flexibilizan el arrendamiento de viviendas y habitaciones entre particulares⁵¹

Pocas semanas después se divulgaron los “Lineamientos de la política económica y social”⁵² para preparar el 6to congreso del partido celebrado en abril de 2011, que flexibilizan para el sector de la vivienda la compra-venta y permuta, promueven nuevas modalidades no estatales para la construcción de viviendas y la venta de materiales de construcción sin subsidios. Además se hace énfasis en “el estudio de los precios de la construcción en un corto plazo para su modificación e implementación, con el objetivo de medir el costo real de las construcciones (…)”⁵³; en la adopción de nuevas formas organizativas en la construcción, como cooperativas y trabajadores por cuenta propia; y en la normalización de los trabajos sin subsidios a ejecutar en edificios multifamiliares.

Foto 1. Construcción por esfuerzo propio en el barrio céntrico del Cerro.

Foto 2. Imagen de un edificio de viviendas muy deteriorado, a doblar del Capitolio

Foto 3. Tienda convertida en albergue

Foto 4. Tienda convertida en albergue en el corazón de Centro Habana

De lo que se trata ahora es de la aplicación consecuente de estas medidas. Sin embargo, preocupa aún la no inclusión de la política de la vivienda en el listado de políticas sociales a mantener. Por otro lado, tampoco queda claro cómo la población obtendrá el dinero para mantener y mejorar su hábitat, cuando los salarios están tan desvalorizados.

Cinco décadas con muy poca inversión y mantenimiento del fondo existente de la vivienda han conducido a un gran deterioro. No se dispone de estadísticas confiables⁵⁴; sin embargo, la cifra de viviendas en mal y muy mal estado en La Habana debe estimarse en más de 200 mil unidades⁵⁵, entre las que se encuentran más de 20 mil viviendas en barrios insalubres, más de 60 mil viviendas en ciudadelas y casi 30mil familias que siguen viviendo con orden de albergarse en viviendas en peligro de derrumbe⁵⁶

Si oficialmente se reconoce que “la revolución ha logrado evitar en Cuba la degradación urbana irreversible que se aprecia en las ciudades del resto de Latinoamérica, ha preservado su identidad cultural y ha evitado en sus ciudades la jerarquización espacial y la segregación social”⁵⁷, habrá que preguntarse los costos de estos logros. En los barrios céntricos de La Habana hay derrumbes a diario, y en el afán de buscar soluciones, los mejores locales comerciales de los años ’50 se transforman en alojamientos inhabitables, sin iluminación ni ventilación (fotos 3 y 4).

Habría que ver hasta qué punto el arranque económico planificado en los nuevos lineamientos y un desencadenamiento de las fuerzas productivas populares es posible en un escenario donde casi todos los pequeños comercios de esquina fueron convertidos en viviendas y alberges.

El tránsito de las decisiones de principios en el manejo de la vivienda tomadas hace 50 años con la LRU, a partir de una primacía absoluta de lo político sobre lo económico, hacia un manejo de la vivienda sobre la base de principios económicos, es una decisión importante, pero eso no significa aún una decisión sobre cómo diseñar una futura política de la vivienda dentro de una política social que garantiza a los más pobres un hábitat digno.

La selección de los instrumentos para la política de vivienda en Cuba y su dotación financiera dependen esencialmente de si las reformas económicas⁵⁸ iniciadas se reflejarán en un crecimiento económico sustentable para, a través de la recaudación fiscal⁵⁹, ser redistribuido hacia los más necesitados.

Notas

¹Tesis doctoral titulada "Estrategias para el manejo de la vivienda en la rehabilitación urbana de los barrios céntricos de La Habana", tutelada por el urbanista Dr. Mario Coyula para postular al grado de Doctor en Ciencias Técnicas de la Facultad de Arquitectura en el Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría.
³ Si en 1919 La Habana contaba con 432.721 habitantes, hasta 1953 esta cifra aumentó a 1.210.920, con 653.823 habitantes en el año 1931 y 935.670 habitantes en 1943. Cf. Acosta, Hardoy (1973), p. 78.
⁴ Vega Vega (1986), p.38.
⁵ Los Datos del Censo de 1953 fueron tomados de las obras de Fernández Núñez (1976) p. 40 y Acosta Hardoy (1973) p. 86.
⁶ Para crear condiciones claras de propiedad se proclamó una ley sobre la propiedad horizontal (Ley Decreto del 16 de septiembre de 1952), que por el alcance de sus regulaciones se corresponde aproximadamente con la ley alemana de la propiedad de la vivienda. Sobre la historia de su surgimiento, de su carácter jurídico, la muy minuciosa obra de Gómez Gil (1954).
⁷ Según la Teoría de Filtrado la construcción de viviendas nuevas para la clase adinerada provoca cadenas de mudanzas, y al final de estas también las clases pobres mejoran su hábitat.
⁸ Hamberg (1994), p.19, para la siguiente exposición detallada en particular Vega Vega (1976), p.38.
⁹ También Vega Vega (1984), p. 39.
¹⁰ De este modo, el problema de la vivienda era uno de los 6 puntos que se debían acometer tan pronto triunfara la Revolución y se tomara el poder. Los otros 5 puntos eran: educación, salud, empleo, industrialización y reforma agraria. Castro (1953), p. 36.
¹¹ Castro (1953), p.37.
¹² Castro (1953), p.42.
¹³ Castro (1955), p. 218.
¹⁴ José Martí citado en INAV (1960), p.14.
¹⁵ Fidel Castro citado por Fernández Núñez (1976), p.86, respondiendo a una pregunta acerca de la importancia histórica de su alegato de defensa.
¹⁶ Hamberg, (1994), p.27.
¹⁷ En este sentido, Corneado habla de un promedio de 70.000 de-salojos forzosos en la época previa a la Revolución, Cf. Corneado (1962), p. 14; a esto se debe sumar que en las semanas en que transcurrieron estas transformaciones revolucionarias se produjeron considerables paros de la producción y del trabajo.
¹⁸ Vega Vega (2000), Capítulo 4.
¹⁹ Disposición Final de la Ley en "Seis Leyes de la Revolución" (1973) p. 99 y s.; Canton Blanco (1982), p. 446.
²⁰ "(…) Además era el único punto que faltaba del programa del Moncada. Así es que tiene sus orígenes en aquella época…" Castro (1960), p. 23.
²¹ En La Habana existen alrededor 3.200 licencias para el alquiler de habitaciones y viviendas; de estas, la mayor parte son para el turismo. Se puede estimar que solamente el 0,2% del fondo de viviendas son de alquiler privado con el propósito de residencia a largo plazo. Véase DPV (2006), p.24.
²² Teóricamente está prohibido el pago de efectivo para nivelar el valor. En el criterio jurídico es cuestionado si instalaciones o cesiones de, p.ej., cocinas integrales, acondicionadores de aire o armarios empedrados de alto valor caen dentro de la prohibición.
²³ En particular hay que mencionar casamientos fingidos con intención de divorcio posterior, cesiones gratuitas en el marco de la ley de alquiler y una multitud de otras ideas.
²⁴ En el caso de viviendas uni o bifamiliares se parte generalmente de la responsabilidad del propietario.
²⁵ Edificios bajo administración municipal son aquellos que cuentan con gran cantidad de viviendas, elevado número de plantas, equipos de cierta complejidad (como ascensores, colectores de desechos, intercomunicadores, etc.) (Véase Art.93b de la LGV). En Provincia Ciudad de La Habana se trata de 526 edificios. Véase DPV (2006), p.5.
²⁶ Esta más simbólica contribución al funcionamiento no alcanza ni remotamente para mantener las instalaciones básicas. Una vivienda esta sujeta a una constante y hasta progresiva pérdida de valor. Fiscalmente se conoce la pérdida de valor como amortización y tiene que ser compensada por una reserva para el mantenimiento suficiente.
²⁷ Véase Hamberg (1994), p.486, Dávalos (1991), p.227, Vega Vega (1986), p. 146.
²⁸ Como inmobiliaria, en Cuba, se entienden edificios de viviendas y oficinas construidos dentro del marco legal de empresas mixtas (joint-ventures) con capital extranjero, prevista para la venta (viviendas) o la renta (oficinas) a extranjeros no residentes permanentes o firmas extranjeras. La modalidad fue suspendida y lo que quedan son alrededor de 200 casos especiales (extranjeros con una vivienda de propiedad en La Habana) y media docena de ruinas de construcción incompletas.
²⁹ Para un análisis histórico o sobre los efectos de estas leyes: véase Hamberg (1994), p. 54.
³⁰ Si una empresa antigua era inscrita como propietaria el Estado es sucesor legal; si una persona natural es inscrita como propietaria el asunto se complica, pues hay que investigar si ella o sus herederos siguen residiendo en Cuba. En caso de que se construya y más tarde aparezca un antiguo propietario con residencia permanente, este será indemnizado con otro terreno de compensación.
³¹ Hasta febrero de 2010 para recibir una licencia de construcción había que ser seleccionado según méritos sociales y laborales y necesidad habitacional (Resolución 320/2001 y 11/06 del INV, Reglamento para la nueva Construcción y Rehabilitación de Viviendas por Esfuerzo Propio, en: Gaceta oficial (GO) extraordinaria Nº.1, v. 24.1.2006). El concepto de selección fue abolido con la resolución 40/2010 (GO extraordinaria del 17.2.2010).
³² Hay que mencionar que cualquier cesión de terreno o azotea únicamente se autoriza si se presenta una licencia de construcción valida.
³³ Véase Hamberg (1994), p.67.
³⁴ Véase Resolución 10/06 del INV, Reglamento para la nueva Construcción y Rehabilitación de Viviendas por Esfuerzo Propio; i. GO extraordinaria Nº 1,2 v. 24.1.2006.
³⁵ Un saco de cemento de asignación de 42,5kg cuesta 4,85 Pesos MN, que equivale a 0,20.-CUC, mientras en una tienda de divisas el mismo saco se vende a 6,60.-CUC.
³⁶La definición entre mercados negros y grises se efectúa de la manera siguiente: en los mercados negros se trata de mercados con productos robados, malversados o desviados de otra forma; en el mercado gris se trata de la reventa especulativa de productos aparentemente legales o de la obtención y puesta en circulación de materiales de construcción sin licencia.
³⁷ En el sentido marxista, insuficiente para la reproducción de la fuerza laboral.
³⁸ Desde octubre de 2010 la situación ha cambiado, entregándose licencias para el trabajo propio, para absorber trabajadores disponibles (véase el ultimo capitulo).
³⁹ Véase nota 30. Aunque no es comprobable que, como describe Schaeffer (2004), los que intentan construir fácilmente deban gastar 1.000 Pesos CUC para conseguir una licencia de construcción, tampoco es algo descartable o improbable.
⁴⁰ Véase DPV (2006), S.9f.
⁴¹ La crisis hipotecaria (sub-prime crisis) era el inicio de la crisis financiera y económica más grande de los últimos años. La indiscriminada entrega de créditos hipotecarios para la compra de casas a sectores poblacionales sin recursos ni posibilidad de pagar creó una burbuja inmobiliaria sin precedentes.
⁴² "La importancia de la formación de capital proveniente de títulos de propiedad sobre el suelo y sobre bienes raíces no se puede estimar lo suficiente alto." Lichtenberger, E., (2002), S.62.
⁴³ La esporádica entrega de unos sacos de cemento y cubos de pintura al delegado del consejo popular (unidad administrativa a un nivel inferior al municipio) no se cuenta como rehabilitación. La Oficina del Historiador de la Ciudad de la Habana (OHCH) y su esfuerzo para rescatar el Centro Histórico a través de una rehabilitación integral es excluida de esta crítica.
⁴⁴ Veitia Reyes, Z. (2006). Grupo de Información y Colaboración del Consejo de Administración Municipal del municipio de Habana Vieja: Gestión Municipal para la reducción de riesgos, Conferencia dada en el V Encuentro Internacional sobre Gestión y Manejo de Centros Históricos.
⁴⁵ El precio legal es un sistema para calcular el valor de una vivienda por metros cuadrados. Para la construcción nueva el precio básico oscila entre 65 y 180 CUP por metro cuadrado; a este se añade un recargo en función de las facilidades urbanísticas del lugar (Véase Dávalos (1990), pag.92ss.). Un precio legal por debajo de 10 dólares por metro cuadrado no tiene mucha relación con valores reales.
⁴⁶ Véase Jenkis (2001), pág. 249.
⁴⁷ Resolución Nº 35/2010 del Ministerio Trabajo y Seguridad social, en GO Esp. Nº 12 del 8.10.2010
⁴⁸ Resolución Nº 32/2010 del Ministerio Trabajo y Seguridad social, en GO Esp. Nº 12 del 8.10.2010
⁴⁹ Resolución Nº, 32/2010 del Ministerio Trabajo y Seguridad social, Articulo 5, en GO Esp. Nº 12 del 8.10.2010 y 33/2010 de Ministerio Trabajo y Seguridad social, en GO Esp. Nº 12 del 8.10.2010
⁵⁰ Resolución Nº 281/2010 del Ministerio Finanzas y Precios, en GO Esp. Nº 12 del 8.10.2010
⁵¹ Resolución no.305/2010 de Instituto Nacional de la Vivienda, en GO Esp. No.12 del 8.10.2010
⁵² Véase PCC, (2010).
⁵³ Cit.: PCC, (2010), Lineamiento Nº 271.
⁵⁴ "La falta de estadísticas fiables sobre la vivienda cubana, la parcialidad sectorial de su abordaje, la constante ausencia de indicadores financieros en los análisis, y las variables introducidas por quienes abordan la vivienda más como clave ideológica que como producto técnico-económico, limitan o parcializan el debate fundamentado." Vásquez (2009), p. 50.
⁵⁵ Estimación del autor, basada en extrapolación de cifras oficiales con cifras exactas obtenidas en zonas reducidas.
⁵⁶ DPV (2006), pág. 21.
⁵⁷ Ruiz, Hernández (1998), pág.12.
⁵⁸ Pérez Villanueva (2010), González Mederos (2010), Vidal, Alejandro, (2010).
⁵⁹ Con la resolución 286/2010, Normas relativas al pago de los impuestos sobre ingresos personales, sobre las ventas, (...) (Gaceta Oficial, Nº 12 del 8.10.2010), fue por primera vez introducido un sistema tributario unido. Pero los impuestos son altos (ingresos de 100.- CUC mensuales se agravan con más de 25%, ingresos de 300.-CUC mensuales con más de 40%), y es incierto si así se estimula la honestidad fiscal.

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Fecha de recepción: 07.03.11
Fecha de aceptación: 10.06.11