Revista invi N° 40, Mayo 2000, Volumen 15: 39 a 58
Ricardo Tapia Zarricueta
PALABRAS CLAVES: PRECARIEDAD, INDICADORES VARIABLES, HABITANTE. ASENTAMIENTOS.
KEYWORDS: PRECARIOUSNESS, VARIABLES, INHABITANT.
El presente trabajo tiene como objetivo central aportar a ala comprensión del fenómeno de la precariedad en asentamientos irregulares urbanos, mediante la presentación de indicadores utilizados para su medición en 3 países latinoamericanos, como lo son Venezuela, Chile y Argentina, en el contexto de la red XIV.B "Viviendo y Construyendo", Subprograma XIV Habyted, CYTED y un primer análisis de ellos. Forma parte del avance de un trabajo mayor, de estudio comparativo entre ellos, al cual posteriormente se sumará El Salvador, con la utilización de indicadores empleados por la ong FUNDASAL en programas habitacionales para el saneamiento de asentamientos precarios en ese país.
ANTECEDENTES
Los programas de acción para abordar el fenómeno de la precariedad se inician ya en el momento de diagnosticar el problema y sus características. En este sentido, el tipo y la calidad de los indicadores utilizados para su medición resultan ser, en cierta medida, las bases fundacionales en las cuales sientan las bases programas de acción que posteriormente, se espera, resuelvan el problema.
A pasos de HABITAT+5, es interesante "mirar por la ventana" y constatar lo que se esta haciendo en algunos países de América Latina, en especial, en los asentamientos precarios, en donde se aloja la "pobreza dura" o en donde se expresan las principales contradicciones del actual modelo de desarrollo económico.
Las fuentes de información en las cuales se apoya el presente artículo son de tipo secundarias, tales como el libro "Un Plan para los Barrios de Caracas", de Josefina Baldó A y Federico Villanueva B., 1998, para el caso de Venezuela,. Para el caso de Chile, el "Catastro Nacional de Asentamientos Precarios", estudio encargado al Instituto de la Vivienda por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en 1996 y la monografía "Hacia la construcción de indicadores de precariedad con una visión sistémica" de la arquitecta Mariana Enet, CEVE, Córdoba 1999.
Los dos primeros son estudios que abarcaron un universo de acción ámplio, no así el último señalado, que es más bien de escala microurbana, no por ello interesante, en cuanto propone una metodología con componentes cualitativos.
El caso Venezolano, analiza las características de las barriadas periféricas de la ciudad de Caracas. El caso chileno fue a escala país, a nivel rural y urbano. Para efectos comparativos, se toma en cuenta sólo la parte urbana a nivel país. Argentina, utiliza una evaluación ejecutada por la ong CEVE por encargo de un municipio, de una área urbana ocupada por viviendas precarias.
El estudio venezolano caracteriza y mide a sus barriadas a efectos de implementar a posteriori acciones de mejoramiento de las condiciones físicas y sociales de tales asentamientos. El estudio chileno sirve de base para implementar un nuevo programa de acción interministerial bajo un enfoque integrado, llamado "Programa Chile Barrio".
El caso argentino utiliza la medición para la evaluación de un programa de viviendas y otras acciones concurrentes que supuestamente resuelven el problema en forma satisfactoria.
Para sacar conclusiones del presente es necesario acotar que los estudios venezolanos y chilenos se acercan, en cuanto a escala o universo de análisis.
El caso argentino sirve fundamentalmente para la profundización de metodologías aplicadas a casos específicos, y para definir los planes de acción a seguir una vez caracterizados los asentamientos. En términos cuantitativos el estudio venezolano tenía implicado un universo de 1.161.418 habitantes residiendo en el Área Metropolitana y de la Región Capital. El estudio chileno identificó 104.808 familias a nivel país viviendo en 93.457 viviendas y en 972 asentamientos de 20 o más viviendas, de los cuales 549 eran urbanos. El caso argentino esta aplicado a 52 familias.
1.- EL CASO VENEZOLANO
El Plan de habilitación física para los barrios de Caracas fue base para el III Inventario Nacional de Barrios de FUNDACOMUN-OCEI así como para el Programa Promueba Caracas. Base también para el Plan para los barrios del Litoral Central, de Maracaibo en su fase preliminar y para el inicio del Plan Barrios de Barcelona-Puerto La Cruz.
El estudio fue encargado en 1992 y terminó en 1994.
El problema de los barrios precarios afecta a 11 millones de personas de este país y que ocupan una extensión del orden de 140.000 hectáreas de barrios de ciudades venezolanas.
Las carencias más acusadas de estos asentamientos estan representadas en sus condiciones físicas de urbanización.
Los asentamientos o desarrollos urbanos espontáneos no controlados o autoproducidos, en Venezuela se denominan barrios de ranchos. A partir de estructuras sumamente precarias de carácter provisorio, los asentamientos tienden a permanecer y a consolidarse en el tiempo, mientras las viviendas se convierten en el principal, si no único patrimonio económico de sus habitantes.
Barrio de ranchos, o barrios en Venezuela es el equivalente a favelas, en Brasil, barriadas o pueblos jóvenes en Perú, villas miserias en Argentina o campamentos o asentamientos precarios, en Chile.
En el caso de Venezuela, la definición oficial que utilizó el plan fue el de que los barrios son asentamientos residenciales de desarrollo progresivo, construidos a partir de invasiones de terrenos que no pertenecen a sus residentes y sin un plan, o más especificamente, un proyecto, que cubra los requerimientos a satisfacer por toda urbanización producida reguladamente en la misma ciudad y época.
El plan, dado el problema central de los barrios, presenta los Programas de Actuaciones urbanísticas o planes de acción, para todas las zonas de barrios de Area Metropolitana de Caracas y de la Región Capital.
Los programas de actuación están referidos a Unidades de Planificación Físicas, entendidas ellas como zonas relativamente continuas, compuestas por grandes agregados de barrios de ranchos y con problemas de habilitación física a esa escala, y a Unidades de Diseño Urbano, entendidas ellas como zonas comparativamente menores, conformadas por uno o más barrios, o partes de barrios y con una escala de problemas similar a la de urbanizaciones, que permiten desarrollar proyectos integrados de habilitación física.
1.1.- METODOLOGÍA UTILIZADA.
Primeramente, se procedió a la localización y la demarcación de los límites externos de todas las zonas de barrios utilizando reposiciones o vuelos aerofotogramétricos recientes en planos a escalas 1:10.000, 1:5.000 y 1:1000.
"Ellos se cotejaron, en primera instancia, con las fichas de límites de barrios y con los croquis de las zonas que aparecían en las publicaciones del Inventario Nacional de Barrios, de FUNDACOMUN de 1978; con los planos y descripciones de barrios en publicaciones de los estudios especiales de ORCOPLAN de 1984; con la reducida información catastral institucional; con el catastro comercial simplificado de la METROGUIA; y con series históricas de aerofotografías.
Posteriormente, los resultados se cotejaron con los planos de primera aproximación gruesa de las zonas de barrios por segmentos censales completos, elaborados sobre cartografía a escala 1:5.000 y 1:1.000, a partir de la cartografía de segmentos, de las hojas y croquis del Registro de Estructuras, y de la data censal por segmentos, correspondientes a XII Censo General de Población y Vivienda de Octubre de 1990.
Esos planos se depuraron al detalle, empleando los planos obtenidos como resultado del cotejo de primera instancia antes descrito y empleando aerofotografías de 1989 o de fechas posteriores, en todas las zonas cubiertas por vuelos más recientes. Para realizar la depuración, se incorporaron a las zonas por segmentos completos todas las zonas adicionales que aparecieron en otras fuentes y en donde las últimas aerofotografías no confirmaron una desocupación o un desalojo recientes. Se ajustaron y redujeron los límites externos de las zonas de barrios por segmentos censales completos, cuando el segmento estaba solo parcialmente construido, cuando el segmento plenamente construido presentaba una importante y visible mezcla de usos, y cuando, el forma clara y evidente, un segmento puramente residencial mezclaba áreas de desarrollo controlado con zonas de barrios.
De esa manera, se obtuvieron los planos primarios de delimitación de las zonas de barrios del Area Metropolitana de Caracas y de la Región Capital, para el año 1990. Después, se realizaron las mediciones preliminares de superficies y, con toda la información disponible, se elaboraron planos de trabajo con la denominación más precisa posible de los límites extemos de cada zona de barrios, de acuerdo a una clasificación general de límites externos de cada zona de barrios, de acuerdo a una clasificación general de los límites en vías, cuyo nombre procuraba indicarse, y de
otros límites, bien naturales, bien de cambio de usos o de cambio de tipologías dentro del mismo uso residencial. En todos ellos se trató de precisar lo más posible cada caso.
La actualización de los límites establecidos, la clarificación de su pertinencia en las diversas zonas y la comprobación de los límites en las zonas de mayor extensión, requirieron la verificación en campo de la delimitación efectuada en los planos de trabajo, utilizando para ello, criterios y procedimientos normalizados..."
..."El procedimiento de verificación de los límites en campo abarcó, desde la visión en conjunto de la zona, hasta los detalles de borde, pasando por la observación de partes de la zona. En todos los casos donde fue posible, se cumplió una primera etapa para obtener una o más vistas de conjunto de las zonas de barrios, ya desde puntos naturales elevados o desde lo alto de cualquier tipo de construcción. Los resultados, aunque no procedieran de vistas globales, fueron cotejados con los planos de trabajo, permitiendo adelantar el proceso de verificación. En una segunda etapa, se procedió a recorrer los límites externos de cada zona constituidos por vías vehiculares, para observar desde allí determinados bordes no conformados por vías. Nuevamente, estas observaciones parciales y en algunos casos globales, fueron cotejadas con los planos de trabajo.
En la tercera fase de la verificación de límites, se recorrieron todas las vías vehiculares internas en algunas zonas, y en otras, solamente las vías primarias, definidas por conducir a accesos o canalizar el transporte público, así como las que conducían a bordes aún no verificados. En muchos casos fue necesario desplazarse peatonalmente a los bordes o a puntos donde pudieran divisarse partes de los bordes. Todos los resultados obtenidos en materia de ratificación o rectificación de límites y de su denominación, fueron registrados en los planos de trabajo.
A partir de la verificación en campo de las informaciones contenidas en los planos de trabajo, se elaboraron los planos actuales definitivos de delimitación de las zonas de barrios del Area Metropolitana de Caracas y de la Región Capital..."
Se detectaron 144 zonas continuas de barrios de diversas magnitudes, con un área total de 4.616 hectáreas en todo el ámbito de estudio.
Utilizando con base este proceso se definieron 2 grandes categorías de zonas de análisis: Las Unidades de Planificación Física. UPF, zonas grandes y complejas, junto a las Unidades de Programas Especiales, UPE, y las Unidades de Diseño Urbano, UDU.
1.2.- LAS UNIDADES DE PLANIFICACIÓN FÍSICA.
..."Están constituidas por agregados o aglomeraciones de barrios, por lo general continuos espacialmente, que pueden dividirse en varias áreas equivalente a urbanizaciones, o a etapas de desarrollo de urbanizaciones, proyectadas de acuerdo a las prácticas habituales en el país, es decir, que cada UPF, puede dividirse en varias UDU.
Las UPF pueden presentar carencia en materia de articulación con el resto de los sistemas de redes urbanas, que solo podrán detectarse en este nivel de agregación. Generan problemas específicos de habilitación física a esa escala, en su relación con el resto de la ciudad y el interior de la gran zona en su conjunto: problemas relativos a conexiones viales, acueductos, drenajes y otros servicios de infraestructura, así como a carencias de servicios comunales de ámbito intermedio e, incluso, de ámbito metropolitano...".
La UPF más grande del ámbito de estudio, por ejemplo, tuvo 506 Hectáreas y más de 128 mil habitantes, conformada por 15 UDU, contiguas espacialmente y por 2 pequeñas Unidades contiguas, en las que figuran sin límites precisos, 25 barrios principales y gran cantidad de sectores que algunas fuentes secundarias de información presentan con otros nombres.
1.3 LAS UNIDADES DE DISEÑO URBANO
Son... "zonas continuas, comparativamente menores a las UPF, conformadas por uno o más barrios, o partes de barrios, y con una escala de problemas similar a la de urbanizaciones, permitiendo desarrollar proyectos integrados de habilitación física. Utilizar la escala de cada barrio para definir los niveles de urbanización no permitiría detectar los requerimientos necesarios para cada zona de barrios. Sólo en los casos que
las UDU coinciden con un barrio, tiene sentido esa escala de intervención.
Las UDU pueden ser continuas y conformar las parte neta de la UPF, o pueden encontrarse separadas, pero integrantes de ella por estar sujetas a proyectos de habilitación urbana relativos a la incorporación de aquélla en la ciudad.
Existen otras UDU que no pertenecen a ninguna UPF, ni se relacionan con otra Unidad próxima, debido a condiciones de distancia, topografía, vías colectoras de acceso y barreras urbanas, constituyendo el tipo de Unidades de Diseño Urbano Aisladas. Por último, existe una UDU que, sin formar parte de una UPF, está vinculada a pequeñas Unidades vecinas y se denomina unidad de Diseño Urbano especial..."
La superficie promedio de trabajo para una UDU, fue de 15 a 45 Hectáreas.
Las zonas continuas de barrios que forman las UPF, se dividieron en 87 UDU. Se determinaron 18 UDU Separadas integrantes de las UPF, 9 UDU Aisladas y 1 UDU Separada, lo que suma un total de 115 UDU. En el sub-ámbito del Area Metropolitana Interna se encontraron 82 UDU, lo que correspondió al 71,30% del total.
1.4 LAS UNIDADES DE PROGRAMA ESPECIAL.
Son Unidades ..."sujetas a programas de diversa índole, incluyendo proyectos para conjuntos de zonas contiguas, zonas aisladas equivalentes a urbanizaciones y construcciones de diverso tipo.
La magnitud de estas Unidades no justifica proyectos específicos orientados a su articulación con el resto de la ciudad. Dentro de las 56 UPE, se definieron 3 Unidades Especiales (UE) y 53 Unidades Aisladas (UA) menores de 15 Has..." Ellas solo constituyeron solo el 5,12% del total del área de barrios del ámbito de estudio.
1.5 INDICADORES UTILIZADOS PARA LA DEFINICIÓN DE PROYECTOS Y OBRAS DE HABILITACIÓN FÍSICA, INTERNAS Y DE INTEGRACIÓN URBANA DE PLAN SECTORIAL.
Se utilizó la evaluación del grado o nivel de urbanización de las UPF y de las UDU. El nivel de urbanización de las Unidades constituidas por barrios se determinó..."a través de diferentes parámetros en semitrama, es decir, parámetros relacionados en forma compleja con una estructura de jerarquías entrecruzadas. Tal estructura jerárquica es específica a cada tipo de Unidad y esta parcialmente definida por el hecho que los parámetros
se miden a partir de información proveniente de distintas fuentes, tanto secundarias como primarias, requiriendo el empleo de recursos de naturaleza y costos variables..." (Baldó y Villanueva, 1998, pag 65).
Expresado de otra forma, es un conjunto de indicadores que contienen a su vez a otros subindicadores, ambos a su vez, darán cuenta del estado de situación del barrio según corresponda a UPF o UDU.
A continuación se presenta en forma esquemática los principales indicadores utilizados:
N° Indicador
1) Propiedad de los terrenos
2) Nomenclatura y adscripción de los barrios
3) Superficie ocupada por los barrios
4) Población residente en los barrios
5) Edad de los asentamientos
6) Emplazamiento, accesibilidad y transporte: Centralidad; accesibilidad a zonas industriales; accesibilidad a zonas comerciales; accesibilidad a zonas residenciales controladas; vías de acceso; accesibilidad al transporte público; accesibilidad, edad y permanencia de los barrios;
7) Alturas absolutas de las unidades (respecto del nivel del mar) Sub-cuencas hidrográficas de influencia directa
9) Suelos
10) Densidad
11) Clinometría (pendientes topográficas)
12) Vialidad
13) Servicios comunales
14) Construcciones existentes
15) Tendencias de Crecimiento
Analizados y categorizados los barrios según estos indicadores, se diseñaron planes de "actuaciones" o acciones urbanísticas y planes sectoriales de intervención, de acuerdo a las particularidades de cada barrio catastrado.
2.- EL CASO ARGENTINO
En el caso de Argentina, en la ciudad de la Carlota, correspondió a un conjunto de viviendas en bolsones de lotes urbanos con infraestructura en la periferia del área central, en una zona residencial de baja densidad con apariencia semirural, sin acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y luz eléctrica.
La ciudad de La Carlota esta ubicada en el Departamento de Juárez Celman, en la llanura pampeana de la Provincia de Córdoba. Tiene una población de 10.800 hab., según el censo de 1991. Es una ciudad de frontera y funciona como ruta esencial de comercio y servicios destinado a satisfacer actividades agropecuarias.
La metodología utilizada en el caso argentino, plantea observar la precariedad no solo desde el aspecto físico-espacial, limitado a la vivienda, sino enfocar este problema interactuando con otros aspectos tan o más importantes en la determinación del mismo, como son los aspectos económicos, sociales, culturales etc. El objetivo final es la articulación y el consenso de las visiones e intereses de los distintos actores para desarrollar participativamente alternativas "no convencionales" "sustentables" y "sostenibles" de producción social de hábitat.
El contexto de aplicación del estudio argentino se plantea bajo el aporte de criterios de percepción del problema con una visión sistémica, desde lo micro y como complemento de estudios estadísticos macro, como lo fueron el caso chileno y el venezolano.
Específicamente, el caso argentino tenía como objetivo el desarrollar indicadores de precariedad que permitiesen comprender el problema estructural y complejo de la precariedad, a través de métodos eficaces para la transmisión, discusión e incorporación de criterios de desarrollo integral de políticas sociohabitacionales producidas por gobiernos locales con participación comunitaria.
2.1.- METODOLOGÍA UTILIZADA EN EL CASO ARGENTINO
La metodología se elabora utilizando como base de análisis, el desarrollo de una evaluación de un programa habitacional en una comunidad de personas que habitaban previamente en condiciones de precariedad.
Define un proceso de ordenamiento de etapas, en donde la relación con los propios afectados, se incluye en cada una de ellas.
Las etapas son las siguientes:
1.- Acuerdos preliminares.
Consiste en el estudio, análisis y diagnóstico integral del caso, para definir participativamente las pautas básicas que irritarán la evaluación.
Medición de la precariedad en asentamientos
2.- Diseño.
Corresponde al diseño mismo, con sus métodos, técnicas y herramientas de evaluación y su adaptación en forma participativa.
3.- Recolección de información. Recolección de la información documental y de campo.
4.- Procesamiento. Procesamiento de la información de campo, cualitativa y cuantitativa.
5.- Evaluación participativa.
Elaboración de material pedagógico con resultados de la evaluación convencional, para la realización de una evaluación participativa con la totalidad de las partes involucradas.
6.- Análisis para la acción.
Análisis comparativo entre los resultados de la evaluación convencional y no convencional. Conclusiones de aspectos a cambiar y a conservar.
7.- Informe Final.
Elaboración de informe conteniendo los siguientes resultados: Síntesis descriptiva del caso; resultados de la opinión de las partes involucradas; resultados cuantitativos y recomendaciones y asesoramiento técnico.
Los temas, sus variables e indicadores, se van concluyendo a partir de entrevistas a familias, con respuestas cerradas de tipo cuantitativo que complementan preguntas abiertas de tipo cualitativo.
Se definen tres grandes temas: a)opinión de las familias; b)nivel de desarrollo humano y; c) apropiación. Cada uno de estos temas tiene un puntaje total, similar, en este caso, 100 cada uno. A su vez, cada tema, tiene más de un subtema y éstos a su vez contienen variables con sus respectivos indicadores cada una.
El tema opinión de las familias tenia como objetivo comprender y entender la percepción del programa habitacional desde la perspectiva de las familias. Las técnicas utilizadas fueron la entrevista a las familias, con respuestas cerradas de tipo cuantitativo que complementaban a otras, abiertas y de tipo cualitativo:
El tema del nivel de desarrollo humano, tenia como objetivo de describir el nivel humano que tenían las familias y analizar si el programa sociohabitacional impactó en otros aspectos (sociales, económicos, laborales, educacionales, etc.).
Las técnicas utilizadas fueron las entrevistas a familias con respuestas cerradas de tipo cuantitativo, observación directa en campo y estudio de documentos.
El tema de apropiación, tenia como objetivo analizar la adecuación de la propuesta a las necesidades y expectativas de las familias y el nivel de uso y apropiación que hacían de ella.
Las técnicas utilizadas fue la entrevista a las familias, la observación de campo, reuniones de evaluación participativa con las familias y el análisis de documentos.
3.- EL CASO CHILENO
El objetivo general del catastro, para el caso chileno, fue el de identificar, cuantificar, localizar y caracterizar los campamentos y asentamientos irregulares existentes en todo el país, generando un diagnóstico útil para la definición de líneas de acción y planificación de los niveles centrales y regionales del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que es la entidad gubernamental responsable de proponer e implementar la política habitacional nacional.
La cobertura de localización, tomó en cuenta a los asentamientos irregulares existentes en sectores urbanos y rurales, según categoría de los centros poblados, fuesen ellos ciudades, pueblos, aldeas y caseríos en regiones y comunas del país.
El estudio se encargó en 1996 y se terminó a comienzos de 1997.
Por asentamiento precario, se definió a aquellos conjuntos de 20 y más viviendas agrupadas y contiguas, en las que residen familias instaladas en terrenos de terceros, con o sin autorización y sin título de dominio y que además presentan en el interior del asentamiento carencia de alguno o todos los servicios básicos (agua potable, electricidad y alcantarillado o evacuación de aguas servidas o aguas negras).
También, a aquellos conjuntos de 20 y más viviendas agrupadas y contiguas, que teniendo título de dominio a favor de los residentes, carecen del total o alguno de los servicios básicos señalados y que fueron calificados por los organismos regionales o municipales como casos de
extrema marginalidad habitacional.
Se incluyó además, en la misma definición a aquellos loteos irregulares de 60 o más viviendas dispersas, en ciudades mayores del país (más de 100 mil habitantes según el censo de 1992), ubicados dentro de poblaciones consolidadas, que carecer del total de alguno de los servicios básicos y que fueron clasificados como casos de marginalidad habitacional por los organismos municipales.
Por campamento, se definió a aquellos conjuntos de familias instaladas con o sin autorización en terrenos de terceros o en terrenos de su propiedad y cuyas viviendas en ambos casos son provisorias y carecen de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado o electricidad dentro del sitio.
El estudio se encargó al Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.
A la fecha de encargo del catastro, no había ningún estudio previo ni actualizado sobre asentamientos precarios, más bien habían antecedentes incompletos de más de 10 años de antiguedad.
3.1.- ETAPAS GENERALES DEL ESTUDIO.
Etapa 1. (30 días)
- Objetivos: Levantar información secundaria a escala regional, con el registro de los asentamientos precarios
- Metodología (principales aspectos): Recopilación, en regiones sobre existencia de asentamientos precarios mediante entrevista con autoridades. Ficha de Registro Regional
Etapa II. (60 días)
- Objetivos: Levantar información primaria a escala comunal con el catastro de asentamientos precarios.
- Metodología (principales aspectos): Aplicación de una Ficha de Catastro llenada en terreno por el equipo consultor.
Confección de base de datos.
Etapa III. (60 días)
- Objetivos: Realizar un diagnóstico de los asentamientos precarios y clasificarlos según índice de precariedad.
- Metodología (principales aspectos): Elaboración de diagnóstico, análisis de información.
Elaboración de informe y confección de catastro.
3.2.- INDICES DE PRECARIEDAD
3.2.1 Criterios empleados.
Un primer planteamiento utilizado en la definición de los índices de precariedad, tiene que ver con el factor características del entorno físico y ambiente en que se ubica el asentamiento precario. Un segundo factor tiene que ver con la carencia de oportunidades de empleo en el entorno ya mencionado.
Otro aspecto, tiene que ver con el hecho de que cualidades y atributos internos de un asentamiento, no encuentren en el contexto o entorno aptitudes favorables para un desarrollo humano sostenible.
Bajo estos grandes criterios, se planteó el que asentamientos que presentasen algún o varios problemas insolubles
propios y del entorno, podrían ser considerados como no sustentables, sin viabilidad, por lo que se recomendaría su traslado o erradicación hacia otros lugares y en otras condiciones. Lo anterior implicaba llegar a una caracterización que los distinguiese y agrupase.
Se definió entonces, cuales eran los atributos mediante los cuales se haría la caracterización mencionada, distinguiendo entre aquellos que eran de índole más propia y objetiva, por medio de descripciones en base a información obtenida de fuente confiable, de aquellos
que incluían apreciaciones y valorizaciones de terceras personas sobre ciertas características y propiedades del objeto de análisis.
Dentro de la metodología adoptada de aproximación sucesiva, la confección de diversos listados agrupados según variables diferentes y su posterior análisis y cruce hicieron posible seleccionar con cierto fundamento cuales son los indicadores y combinaciones que permiten efectuar una adecuada clasificación de los asentamientos con el fin de facilitar el diagnóstico y la futura operacionalización de programas a nivel nacional, regional e intracomunal.
Las variables seleccionadas y sus principales características, fueron las siguientes:
1)Identificación y Localización:
Región; Comuna; Nombre; Localización urbana o rural; Tipo de centro poblado.
2)Tipo de Asentamiento:
Tipo; Forma de Agrupamiento; Año de formación; Caracter temporal o permanente; Variación en número de residentes.
3)Terreno: Destino del suelo; Propiedad del terreno; Estabilidad Residencial.
4)Servicios Domiciliarios: Agua Potable; Electricidad; Alcantarillado.
5)Viviendas y Residentes:
Número de viviendas: Número de familias; Número de habitantes; Indicador de familias por vivienda.
6)Tipo de Viviendas:
Casas u otro tipo de viviendas.
7)Acceso a Equipamiento:
Distancia a Consultorio o posta; Distancia a escuela primaria;
Diagnóstico acceso a trabajo.
8)Prioridades de Inversión (estatal): Primera prioridad; Segunda prioridad; Otras.
9)Programas previstos
a realizar 1996/97:
Existe o no programa previsto
10)Factores de riesgo ambiental: Población emplazada o próxima a pendiente elevada; Zona inundable o potencialmente inundable; Población contigua o instalada en basural. Población contigua a vertederode desechos; Población contigua a fuente de contaminación industrial; Población contigua a plantación forestal; Número de riesgos acumulados
Posteriormente se procedió a clasificar a los asentamientos en dos grandes grupos iniciales: aquellos que requerían de su reasentamiento, de aquellos que tenían posibilidad de permanecer en el lugar en donde se emplazaban, resolviendo sus carencias. En el primer grupo se ubicó a aquellos asentamientos que tenían uno o más de los siguientes problemas estimados como críticos: a) falta de aptitud del terreno por tener pendiente pronunciada, b) uso no compatible al residencial y de difícil modificación (de acuerdo a normas y plan regulador), y c) asentamiento con riesgo inminente de lanzamiento o expulsión del lugar. Este fue un criterio de exclusión primera que dejaba en este grupo asentamientos que podían tener una heterogeneidad muy diversa en cuanto a provisión de servicios, tipo de tenencia y otros.
Este primer grupo se diferenció internamente por tres tipos de propiedad que fue a) de los residentes (SR), b) del MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo) y/o municipio (MM), y c) del resto de los propietarios (NR), perteneciendo todos ellos a un grupo definido como de "alta precariedad".
El segundo grupo se diferenció y clasificó mediante una matriz de doble entrada que por una de ellas estableció la misma distinción dada por los tres tipos de propiedades del grupo anterior. La otra entrada consideró una escala y tipo de aptitudes y problemas mediante los cuales se podían clasificar globalmente los asentamientos, consistiendo en lo siguiente: 1) dotación completa de los tres servicios (SSS), terreno apto y de uso
residencial o compatible, sin riesgo inminente de lanzamiento, 2) dotación de agua y electricidad, sin alcantarillado (SSN), terreno apto y de uso residencial o compatible, sin riesgo inminente de lanzamiento, 3) sin dotación de agua ni alcantarillado, con o sin electricidad (NSN o NNN), terreno apto y de uso residencial o compatible, sin riesgo inminente de lanzamiento.
El resultado de esta matriz se tradujo en nueve agrupaciones, que junto a las tres primeras, suman doce en total, siendo ordenadas en tres grados de precariedad, Grupo de Baja Precariedad, Grupo de precariedad Intermedia y Grupo de Alta Precariedad, lo que permitía efectuar un análisis del total y de cada una de las situaciones. (ver cuadro matriz página siguiente)
3.3.- CLASIFICACIÓN TIPOLÓGICA DE LOS ASENTAMIENTOS
3.3.1 Grupo de Baja Precariedad A.
Se consideran en este grupo los asentamientos sin problemas mayores, ya que fuera de tener saneados los títulos de dominio y los servicios básicos, están en terreno apto de uso residencial o compatible, sin inminente riesgo de lanzamiento.
Su inclusión en el listado es por petición del gobierno local o municipio o de la SUBDERE, y a pesar de que se pueden considerar como no precarios según las condiciones preestablecidas.
Incluye SR 1, asentamientos urbanos y rurales con todos los servicios domiciliarios (agua, luz y alcantarillado) y es terreno es de propiedad de los residentes.
En un mayor análisis sobre sus dificultades, muestran otro tipo de problemas que justifican su denominación de asentamientos precarios, por ejemplo, en cuanto a niveles de allegamiento, precariedad en la tipología habitacional, riesgos ambientales, acceso a equipamiento, etc.
3.3.2. Grupo de baja Precariedad B.
Son similares a los anteriores en cuanto a los atributos positivos y se han agrupado así, ya que las posibilidades de atender su problema mayor en cuanto al título de propiedad pueden ser resueltos mediante acción independiente o coordinada de los agentes ministeriales y municipales con un interés prioritario en su solución y con posibilidades de diseñar líneas de acción común para esos casos.
Incluye MM 1, asentamientos urbanos y rurales con todos los servicios domiciliarios y de propiedad de los Municipios o del MINVU.
3.3.3 Grupo de Precariedad Intermedia A.
Lo que define estos asentamientos son sus cualidades positivas y negativas que permiten atenderlos según grupos de problemas. Las posibles combinaciones pueden ser el tener servicios completos junto a problemas de tenencia
aparentemente más difíciles de resolver, tener servicios de agua y electricidad, sin alcantarillado pero de propiedad de residentes o del Municipio o MINVU.
Incluye las siguientes categorías:
SR 2, asentamientos urbanos y rurales con agua potable y electricidad pero sin alcantarillado domiciliarios y de propiedad de los residentes.
MM 2, asentamientos urbanos y rurales con agua potable y electricidad pero sin alcantarillado y de propiedad del Municipio o del MINVU.
NR 1, asentamientos urbanos y rurales con todos los servicios domiciliarios y de propiedad de otros.
3.3.4 Grupo de Precariedad Intermedia B.
En este grupo se incluyeron diversos casos de asentamientos similares a los del grupo anterior, pero con mayores dificultades en cuanto a servicios domiciliarios incompletos y problemas de tenencia.
Incluye las siguientes categorías:
SR 3, asentamientos urbanos y rurales sin agua potable y ni alcantarillado, con casos alternativos de electricidad y de propiedad de los residentes.
MM 3, asentamientos urbanos y rurales si agua potable y ni alcantarillado, con casos alternativos de electricidad y de propiedad del municipio o del MINVU.
NR 2, asentamientos urbanos y rurales con agua potable y electricidad pero sin alcantarillado y de propiedad de otros.
3.3.5 Grupo de Precariedad Alta A.
Las características de estos asentamientos son de dos tipos, uno que siendo todos de propiedad de los residentes, tienen uno o más problemas de difícil solución, considerándose entre ellos el terreno no apto y de uso no residencial, el riesgo inminente de lanzamiento y problemas adicionales. El otro tipo corresponde a los asentamientos de propiedad de otros que no tienen servicios domiciliarios, salvo la electricidad en ciertos casos.
Incluye las siguientes categorías:
SR 4, asentamientos urbanos y rurales con problemas de aptitud y/o de uso de terreno, riesgo inminente de lanzamiento u otros problemas, siendo de propiedad de los residentes.
NR 3, asentamientos urbanos y rurales sin agua potable y ni alcantarillado, con casos alternativos de electricidad y de propiedad de otros.
3.3.6 Grupo de Precariedad Alta B.
Incluye todos los asentamientos de propiedad distinta a la de los residentes con problemas de servicios, aptitud y estabilidad del terreno, riesgo de lanzamiento y otros tipos problemas y carencias.
Incluye las siguientes categorías:
MM 4, asentamientos urbanos y rurales con problemas de aptitud y/o de uso del terreno, riesgo inminente de lanzamiento y otros problemas, siendo de propiedad del Municipio o MINVU.
NR 4, asentamientos urbanos y rurales con problemas de aptitud y/o uso de terreno, riesgo inminente de lanzamiento y otros problemas y de propiedad de otros.
Según esta clasificación, se procedió a la confección de listados de asentamientos a nivel nacional, regional y comunal.
4.- CONCLUSIONES
En un primer avance del trabajo comparativo, surge una primera constatación: los tres estudios son instrumentos que posteriormente permiten facilitar el diseño de un plan de acción en asentamientos de gran complejidad por la multiplicidad de variables que están en juego al momento de implementar acciones de mejoramiento.
El caso de los barrios de Caracas, privilegia, entre otros, indicadores físicos, dada las características geográficas en las que se emplazan los barrios, cual es su topografía de pendientes y la presencia de barrios compuestos por miles de viviendas.
El caso chileno presenta indicadores físicos, sociales y medidores de acciones gubemamentales, para una escala de asentamientos en donde el promedio de viviendas en ellos se aproxima a un número de 50 unidades y en emplazamientos de superficie generalmente plana.
El caso argentino aporta al desarrollo de indicadores de satisfacción residencial, utilizando metodologías cualitativas, con la salvedad de que se aplica a un asentamiento de 52 familias.
El caso Venezolano llega a proponer tipologías genéricas de intervención. El estudio chileno solo llega la cumplir el rol de diagnóstico, dejando el rol de diseñador de propuestas de acción, al Estado.
Las metodologías utilizadas en los tres casos son diferentes. Venezuela insiste bastante en la definición de los límites de los barrios para focalizar y priorizar acciones que beneficien a una o más comunidades o barrios. Para ello utiliza la definición de Unidades de Planificación Física y Unidades de Diseño Urbano que aportan a la precisión del dimensionamiento de las posteriores soluciones, según sean éstas de escala metropolitana, urbana o microurbana. El caso chileno elabora lo que llama un "índice de precariedad" el que permitirá posteriormente definir un listado de prioridad por grupos de asentamientos según el mencionado índice. Argentina al incorporar variables cualitativas mide el grado de satisfacción de los propios usuarios para evaluar la eficacia de las acciones y soluciones municipales sobre el asentamiento.
Las acciones implementadas a posteriori en Caracas son fundamentalmente obras físicas, tales como tratamiento de aguas servidas, muros de contención, vialidad estructurante y conectora, entre otras. Chile, implementa acciones concurrentes que actúan simultáneamente sobre el asentamiento, a saber, accesos, vialidad, incorporación a la trama urbana, capacitación y empleo radicación o erradicación del asentamiento, etc., según precariedad. El caso Argentino utiliza la autoconstrucción y la participación del usuario en el desarrollo de las soluciones que enfatiza la construcción de viviendas y mejoramiento del entorno.
Lo anterior pone el énfasis en la pertinencia o no de una intervención lo más integral posible en los asentamientos precarios o según el caso, más bien
¿deben haber intervenciones sectorializadas por categorías de problemas?. La respuesta tiene relación con la variable nivel de pobreza y nivel de ingresos de la población afectada, por cuanto si los asentamientos alojan la llamada "pobreza dura", está demostrado que intervenciones integrales que abordan el máximo de la gama de los problemas detectados, cooperan más eficientemente a un desarrollo sustentable.
Otro aspecto que resulta de primera importancia, es la incorporación de la variable participación del habitante en la confección y desarrollo de los catastros, ausente como tal, en el caso Venezuela y Chile. Es una condición que se perfila más adelante, en el diseño y aplicación de las acciones como fundamental, puesto que tiene que ver con la apropiabilidad y sustentabilidad de las soluciones por parte de los propios afectados. Pistas positivas que tienden timidamente a ello, son la acción de las oficinas locales de asistencia técnica, en los barrios caraqueños; el Servicio País, en Chile (organismo estatal que distribuye profesionales jóvenes a regiones apartadas y que trabajan también en el saneamiento de asentamientos precarios) o la acción de las ong's, como es el caso de CEVE, en Argentina. Reconociendo que las particularidades que adquieren los asentamientos precarios en cada uno de los casos presentados exige intervenciones superestructurales de acondicionamiento físico, grandes obras de escala
metropolitana o urbanas, el sello que auna a todos estos tipos de instalaciones humanas es el sello endémico de la pobreza y la marginalidad urbana, por lo tanto es necesario el que se incluya, además de los indicadores citados, la componente participación del habitante en la confección del catastro o diagnóstico del estado de situación de los asentamientos precarios, puesto que es probable que las acciones posteriores no logren satisfacer las expectativas de éstos. Si las acciones son insuficientes, es probable que el habitante se haga cargo de las que falten, en la medida de sus posibilidades o las que les entreguen yen la medida en que el haya participado en la definición de sus carencias. Muchos son buenos ejemplos de éstos en Latinoamérica.
La población organizada como sujeto activo y no pasivo de al acción de Estado y los privados.
La presentación del estado de situación de los asentamientos ordenados por urgencias, implicando en ellas las variables utilizadas, las que aquí se sugieren y sus interconexiones, pueden posibilitar un trabajo de mejoramiento más comprensible para el nivel de acción de los gobiernos locales, municipios e instituciones intermedias como son las ong's, asociaciones de profesionales o entidades de trabajo social que pueden operar exitosamente en conjunto, como lo demuestra el proyecto "Catuche" de mejoramiento en un sector de los barrios caraqueños (CYTED XIV-4 Mejorhab.1998)
El concepto focalización instrumental debería ser parte de las metodologías empleadas. Tiene que ver con la definición de prioridades de las acciones posteriores en los asentamientos precarios. De lo más urgente a lo menos urgente, apuntando al surgimiento de resultados sinérgicos. Esto tiene que ver con lo propuesto por Chile en su índice de precariedad. Si fuese posible, incluso, llegar a la confección de índices de sustentabilidad.
La confección de los índices mencionados podría responder a diferentes alterativas de acciones posteriores, según recursos disponibles, plazos o tiempos permitidos y habitantes involucrados.
La catástrofe que ocurrió en Venezuela a fines de 1999, también tiene su causa en esto.
Otro aspecto, guarda relación con un indicador estratégico. Los asentamientos precarios son sujetos de diversas acciones asistenciales, subsidios directos y ocultos u otro tipo de acciones gubernamentales. Es preciso saber, en la confección de los catastros, este tipo de indicadores.
Tipo de acciones, tiempos de duración de ellas, resultados obtenidos, montos, recursos involucrados, aportes externos e internos, etc. Este indicador abastece acerca del impacto y resultados de acciones ya ejecutadas, instituciones participantes y correcciones a realizar en ellas y que más tarde aportaran al diseño y gestión de las acciones de mejoramiento.
Finalmente, es necesario evaluar los indicadores y su incidencia en las acciones posteriores emprendidas y que se diseñaron a partir de ellos. Cuales indicadores no sirvieron, cuales fueron equivocados, cuales fueron necesarios y no se recogieron. Es de alto costo mejorar las condiciones de vida de los más pobres, motivo suficiente para aprender de lo que hace una misma cultura, en este caso la de nuestra América.
En una próxima oportunidad, se avanzará más en profundidad en el presente tema, esta vez con el análisis de los planes para estos asentamientos y los resultados obtenidos.
BIBLIOGRAFÍA
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