Revista invi Nº
33, Mayo 1998, Volumen 13: 3 a 20
DEFINICIÓN
DE UN MARCO TEÓRICO PARA COMPRENDER EL CONCEPTO DEL
DESARROLLO SUSTENTABLE
Luz Alicia Cardenas
Jirón
Dado el actual requerimiento por comprender un concepto tan recurrente
en el campo profesional, académico y político
como es el Desarrollo Sustentable, es que ocurre la
elaboración de este articulo. Por tanto lo que se pretende
entregar es el significado conceptual del Desarrollo Sustentable,
situarlo en un contexto, entender el proceso gestacional e ilustrar con
algún ejemplo clásico Latinoamericano. Para este
fin el articulo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar se
hace referencia a un contexto global político
económico existente en la segúnda mitad del
presente siglo. Luego se elabora un marco teórico de
referencia para conocer el significado y los diferentes enfoques
asociados al Desarrollo Sustentable. A partir de ello, se plantean
agendas para concretar y avanzar hacia esta modalidad de desarrollo,
las cuales enfatizan el nivel local como sólido punto de
partida. Es así como se muestra un caso de
planificación y gestión sustentable mundialmente
reconocido, la ciudad de Curitiba.
This paper arises from the current need for understanding a concept
such as Sustainable Development which is been applied to the
professionai, academic and política) field. Therefore Owhat
paper intends is to introduce the conceptual meaning of Sustainable
Development, to set the context, to understand process evolution and to
draw with a latin american classical example.To due that, this article
is organised as follow: first 1t is mentioned a global economic policy
context in the second half of the century. After that it is made a
theoretical framework to know the meaning and different
emphasís related to Sustainable Development. From this
viewpoint, it is showed agendas to advance to this way of development
which highlight local level as a solid ground to start. Finaily it is
showed a well know planning and management case study, the Curitiba
city.
Arquitecto. MSc.Urban Development Planning, University College London.
Magister en Urbanismo, UCH. Académico e investigador del
Departamento de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,
Universidad de Chile.
INTRODUCCIÓN
Este escrito pretende entregar un marco teórico para la
comprensión del concepto de Desarrollo Sustentable, que
despierta un creciente interés en los ámbitos del
desarrollo de los asentamientos humanos. El objetivo es elaborar una
base para introducir al lector no especialista en la materia y que debe
trabajar ineludiblemente en este marco, ya sea en el ámbito
académico, técnico profesional, administrativo,
gubernamental u otro y espera constituirse en un material de apoyo para
todos los que deben tomar decisiones en su campo de competencia.
Es así como en primera instancia se presenta el contexto
político mundial en la segunda mitad del siglo XX, a fin de
comprender como y porque surge el concepto que es insertado en el nuevo
modelo de desarrollo de los piases desarrollados y en vías
de desarrollo. Luego se elabora un marco teórico que
proponga algunas definiciones y familiarice al lector con la
terminología empleada, junto con indicar los enfoques y
tendencias que se están manifestando en las disciplinas,
instituciones gubernamentales y los sectores de la economía.
Como paso siguiente se indican las actuales agendas
políticas globales y locales que están
influenciando y perfilando las políticas de los gobiernos,
las reestructuraciones institucionales, los instrumentos de control, la
legislación, la planificación y
gestión, los planes, proyectos, propuestas de
acción, etc.
Después se sitúa el concepto y sus alcances en
una dimensión urbanística, conocida como "Ciudad
Sustentable" en respuesta a las marcadas tendencias mundiales hacia la
urbanización de los asentamientos urbanos y reconocimiento
de la ciudad como entidad clave para alcanzar una productividad
económica, emprender acciones de tipo ambiental y la
cercanía con los sectores poblacionales mas pobres.
(Girardet,199) En la escala local se piensa que esta la base de este
proceso, como lo afirma el slogan internacional, :"...actuar
localmente, pensar globalmente..."
Finalmente, se muestran algunos casos paradigmáticos
actuales de Gestión Urbana Sustentable en ciudades
latinoamericanas y europeas ejercidas desde el ámbito
municipal de gobierno y se plantean algunas conclusiones finales.
1. EL CONTEXTO MUNDIAL EN
LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX.
Para comprender el surgimiento del concepto Desarrollo Sustentable, es
necesario conocer previamente el contexto en el cual se va gestando y
finalmente surge esta nueva orientación conducente al
desarrollo de los países para el próximo milenio.
Para ello, se estima conveniente revisar retrospectivamente la
situación política, económica, social
y ambiental durante los últimos 50 años en el
mundo.
La tabla N°1 muestra una sinopsis de los principios rectores
que regían la conducción de los gobiernos en
materias de índole político,
económico, social, ambiental, financiamiento y
gestión, tanto en países desarrollados como en
vías de desarrollo?
Como puede verse en la tabla, los principios y líneas
conductoras del desarrollo en la ultima mitad de siglo XX han ido
evolucionado acorde a las experiencias previas de la
aplicación de los modelos en los países; las
lecciones aprendidas de la praxis; las nuevas corrientes de pensamiento
en las disciplinas y los intereses de los organismos mundiales de
financiamiento y agencias de cooperación al desarrollo de
los asentamientos humanos, tales como World Bank, PNUD, Habitat, OECD,
WHO, etc.
A fin de exponer brevemente las orientaciones políticas
gubernamentales, se ha dividido la segunda mitad de siglo en cuatro
periodos claramente identificados según la
política económica imperante y los modelos de
desarrollo subyacentes. El período 1940-1960; la
década 1970; la década 1980; y la
década actual de 1990.
En breve, en el período 1940/1960, posterior a la
recesión mundial de los años treinta, se elabora
una política de la "modernización" la cual
modifica el modelo económico existente basado en las
importaciones de bienes por un nuevo modelo de substitución
a las importaciones con lo cual se inicia un proceso acelerado de
industrialización, siendo notable el caso de
Latinoamérica que se institucionaliza para promover estos
objetivos con la creación de la CEPAL (Comisión
Económica para América Latina) o ECLA (Economic
Comission for Latin America), en Santiago de Chile. (Harris, 1992). En
contraste al crecimiento económico nacional experimentado
por los países, se observa en el periodo un aumento
significativo de la población urbana, producto de las
migraciones campo/ciudad en busca de oportunidades laborales, que va
dejando como saldo migratorio a cientos de personas sumergidas en
absoluta pobreza.
El pensamiento de la política económica de la
época sostenía que el fenómeno del
"chorreo", vale decir, el excedente de la producción
económica , beneficiaria a toda la sociedad, ya que el
mercado actuaría como el regulador de la
distribución de riquezas e ingresos para la
población y con ello también los sectores pobres.
En el período de los 70, surge un nuevo modelo de desarrollo
en respuesta a los efectos sociales derivados de la
"modernización" y es conocido como la política de
las "Necesidades Básicas", que pretende en primera prioridad
satisfacer las necesidades básicas de los asentamientos
humanos, particularmente los mas pobres.
Esto significa, entre otros, la creación de empleos, la
ejecución de infraestructuras, la construcción de
viviendas y el equipamiento básico mediante un enfoque
estrictamente sectorial de los proyectos de inversión
publica. En este sentido el rol del Estado es asumido como un proveedor
de servicios sociales.
El pensamiento de la política económica en esta
década es la distribución del crecimiento
económico con equidad para lo cual el sector publico
adquiere una gran peso como actor principal conductor del desarrollo.
Una de las criticas que se han hecho a esta política es el
estancamiento del crecimiento económico, el gran
déficit en la balanza de pagos por un aumento irrestricto
del gasto social y un incremento de la deuda externa .
A final de los setenta se produce una crisis económica
global derivada, entre otros, del alza sustantiva en el precio del
petróleo en 1979, lo cual lleva a una recesión
mundial que modifica la política económica de los
países desarrollados, orientándose esta vez hacia
la de-regulación del mercado. Esta situación trae
como consecuencia la eliminación de barreras
económicas para el libre mercado, una reducción
de la demanda por productos primarios proveniente de los
países en desarrollo, una baja en los precios de estos
productos y la disminución de divisas para mantener su
economía funcionando, lo cual genera un gran
déficit en la balanza de pagos. Así, los
países en desarrollo se ven forzados a solicitar prestamos a
organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional,
quienes a cambio le imponen modelos de desarrollo 'económico
fundados en el neoliberalismo. (Hunt, 1989)
Es así como en los ochenta, se implanta el modelo neoliberal
conocido como la política del "Ajuste Estructural." En el
plano social, se invierte en recursos humanos a largo plazo
vía la capacitación, pero por otro lado se reduce
significativamente el gasto público social en los sectores
claves para el desarrollo y bienestar de la sociedad tales como la
educación, salud, previsión, vivienda, etc. Estos
son traspasados casi totalmente al sector privado por considerarlo mas
eficiente que el sector publico en la asignación de los
recursos, aunque no necesariamente mas equitativo. Se cree que una
forma de combatir la pobreza es mejorando la productividad pues
así se van a generar nuevos y mas empleos junto con riquezas
que alcanzaran atodos los sectores sociales.
No obstante, una de las críticas más evidentes
del período fue el aumento de la brecha entre los sectores
acomodados y los más pobres, pues en la realidad los
sectores desposeídos llegaron a ser más pobres
aún y viceversa.
El pensamiento de la política económica en los
ochenta postula la liberalización económica en
donde el mercado actúa como regulador y con ello se definen
acciones e instrumentos políticos tales como la virtual
suspensión de las restricciones económicas a las
importaciones, la explotación indiscriminada de los recursos
naturales como fuente básica para la producción
económica y exportaciones, el uso ilimitado de las
infraestructuras urbanas existentes, la competencia de los servicios
públicos vía un proceso de
privatización, etc. Los actores principales del desarrollo
son el sector privado y el sector público como subsidiario
del anterior.
A fines de los setenta y durante la década de los ochenta
comienza ya a debatirse mundialmente las problemáticas
ambientales que afectan tanto al globo terráqueo corno a los
países localmente y adquiere tal relevancia este
tópico que en los noventa alcanza los escenarios
políticos llegando a ser un componente mas a considerar en
los modelos de desarrollo. Aunque en primera instancia aparece como una
dicotomía conceptual entre el desarrollo y el medioambiente,
luego se demuestra que el desarrollo económico y la
gestión ambiental son aspectos complementarios de una misma
agenda. (World Bank, 1992).
Es así como en los noventa se plantea el modelo del
"Desarrollo Sustentable" como la opción para abordar
simultáneamente los desafíos que enfrentan los
asentamientos humanos a fines del siglo XX, a saber: los fiagelos de la
pobreza, la destrucción sostenida del medioambiente y el
crecimiento económico.
En el plano social, figura con gran relevancia el tópico del
que pretende establecer un reconocimiento político de las
diferencias y requerimientos existentes para el desarrollo de hombres y
mujeres en la sociedad. En concreto, una de las reivindicaciones
principales es la discriminación hacia la mujer en el
ámbito laboral y la planeación urbana.
En el plano económico surge como un imperativo la necesidad
de elevar la productividad económica ya no entendida
solamente como sinónimo de crecimiento económico
sino también la internalización de una
evaluación de la relación insumo / producto
existente por cada unidad de producción resultante;
asignando esta vez una valoración al uso de recursos humanos
y ambientales.
2. EL MARCO TEORICO DEL
DESARROLLO SUSTENTABLE.
El Desarrollo Sustentable o desarrollo sostenido según sea
la traducción del vocablo, se perfila como concepto por
primera vez en el Club de Roma en 1972 aludiendo al vínculo
existente entre crecimiento económico global y escasez de
recursos naturales, en el informe Limits to Gro wth. Y en el mismo
año se publica el libro Only One Earth que continua con esa
línea. No obstante, se acuña oficialmente el
termino "Sustainable Development" en 1987, en el informe Our Commom
Futuro, realizado por la Comisión Mundial sobre Desarrollo y
Medioambiente, conocido como la Comisión Brundtland. (Hardoy
et al, 1992). La comisión define el término como:
..."satisfacer las
necesidades de la presente generación sin comprometer la
habilidad de futuras generaciones para satisfacer sus propias
necesidades..."
Al respecto hay que mencionar que hoy en día existen
más de 80 definiciones del concepto Desarrollo Sustentable
dependiendo de los enfoques que asigna cada cual, pero en
términos generales se puede afirmar que hay dos corrientes
de pensamiento: una focalizada en los objetivos de desarrollo y otra
focalizada en los controles requeridos para el impacto
dañino que causan las actividades humanas sobre el
medioambiente. En otras palabras, la discusión se centra en
la sustentabilidad de tipo ecológico más que en
las metas de un desarrollo social y económico de una
sociedad,
De hecho en el encuentro mundial organizado por las Naciones Unidas en
Río de Janeiro, 1992, conocido como Earth Summit, una de las
críticas realizadas por los países del Hemisferio
Sur y organizaciones no gubernamentales, fue el marcado
énfasis en aspectos ecológicos que garanticen la
sustentabilidad del sistema natural, más que en aspectos
derivados del desarrollo social y económico,
situación prioritaria para dichos países, pues la
sustentabilidad ecológica per se no contribuye directamente
a reducir los niveles de pobreza.
Al respecto, se puede afirmar que ha habido una evolución o
madurez en el vínculo entre desarrollo y medioambiente, pues
entre los setenta y ochenta la postura de fondo era limitar el
crecimiento para no agotar los recursos naturales no renovables, sin
embargo entre los ochenta y noventa, la postura es que exista
crecimiento económico para combatir la pobreza, pero con
restricciones ambientales. En otras palabras se sustituye la postura
del "no crecimiento" por un "crecimiento verde", lo cual significa
pasar de un dicotomía entre desarrollo y medioambiente a una
concomitancia. Así se llega paulatinamente a concebir el
concepto del Desarrollo Sustentable como una nueva forma de desarrollo
para enfrentar el futuro de las naciones.
El concepto de sustentabilidad tiene su origen en la
ecología toda vez que su definición esta basada
en los problemas ambientales derivados de la alteración de
los ciclos de la naturaleza. La sustentabilidad ha sido definida de
muchas maneras según el contexto, pero inicialmente ha sido
definido como la capacidad de permanencia en el tiempo de un proceso
que perdura gracias a la retroalimentación yen particular se
refiere al uso de los recursos naturales, que pueden verse afectados
por la degradación ambiental de tres tipos:
(i) El agotamiento de la calidad o
cantidad del recurso usado en el consumo o la producción de
actividades;
(ii) La contaminación o
sobresaturación de la capacidad de la naturaleza de absorber
y reciclar desechos llegando a un limite de quiebre, irreversibilidad
del medioambiente;
(iii) Reducción en la
biodiversidad.
Ejemplo de (i) consumo ilimitado de ostras fuera de temporada, ejemplo
de (ii),aire contaminado en Santiago, ejemplo de (iii), tala
indiscriminada de parques nacionales en el Sur de Chile y consecuente
extinción de fauna dependiente de esa flora.
Un tercer enfoque del concepto de desarrollo sustentable emanado de las
agencias de ayuda bilateral, organizaciones internacionales, y agencias
de las Naciones Unidas esta relacionado con la continuidad del proyecto
asistido económicamente por estas agencias, vale decir si el
proyecto es capaz de continuar con los objetivos de desarrollo una vez
terminado el apoyo externo de estas agencias. En este caso la
sustentabilidad esta mas relacionada con el diseño operativo
y la mantención o también conocido como la
gestión institucional.
Como puede verse el desarrollo sustentable adquiere diversas
connotaciones según el contexto, sin embargo son
aproximaciones que van contribuyendo a la maduración e
integración del concepto que se hace explícito a
final de los noventa. Algunas aproximaciones conceptuales conocidas son
las siguientes:
-Mitlin en los 1992 expone dos vertientes principales, a saber: la
perspectiva ecológica y la perspectiva social resumidos en
la Figura N°1.
-Otro autor que ha desarrollado un concepto que apoya la
sustentabilidad desde la perspectiva ecológica es el
canadiense Rees (Rees, 1992), quien argumenta que la capacidad de carga
- "carrying capacity" - del capital natural debe revisarse a la luz de
los cambios ecológicos globales. Afirma que las ciudades no
son lugares geográficamente discretos sino que la tierra
ocupada por los residentes necesita de recursos naturales y tierras que
van mucho mas allá de los limites administrativos o del
área construida, en consecuencia la ciudad deja una huella
ecológica - ecological footprint - que va más
allá de las fronteras del área urbanizada.
Surge entonces la noción de bioregión urbana,
vale decir una región urbanizada que considere la
dependencia que tiene sobre un territorio mayor que el que ocupa su
área urbanizada y contemple así la capacidad de
carga de esos sistemas globales naturales. Esto es notorio en las
regiones del Norte y del Sur, pues los países mas
desarrollados tienden a tener una huella ecológica mucho
mayor que los países menos desarrollados y es
aquí donde se presenta un conflicto geopolítico
entre ambos hemisferios.
En este sentido establece una relación estrecha entre
ecología y economía urbana, afirmando que no
solamente comparten la misma raíz semántica sino
también el mismo punto de interés.4 Pero con el
nacimiento de la economía clásica, a comienzos
del siglo XX, se abandonaron las raíces orgánicas
clásicas, con lo cual se distanció enormemente de
la ecología llegando a constituir dos puntos de vista
antagónicos y competitivos, vale decir una suerte de
dicotomía entre crecimiento económico y calidad
ambiental.
Sin embargo, se hace necesario repensar el desarrollo urbano a fin de
compatibilizar ambos aspectos pues es claro que tarde o temprano los
recursos naturales no renovables serán agotados y los
recursos renovables alcanzaran el limite de quiebre de la
renovación. Esto a pesar de que las principales corrientes
económicas actuales argumentan el siguiente mito: la
capacidad de carga del ecosistema global es infinitamente expandible;
pues la tecnología es capaz de mejorar la productividad, y
el capital natural puede substituirse por un capital manufacturado y el
comercio interregional puede aliviar cualquier restricción
en el crecimiento local. (Hardoy, op cit)
En otro orden, figuran los objetivos de desarrollo como tema central
para avanzar hacia el desarrollo urbano sustentable. En efecto, el
economista inglés Harris argumenta que dadas las tendencias
de urbanización de los países en desarrollo en la
ultima mitad del presente siglo, la población urbana ha
aumentado enormemente sin precedentes y que ha seguido el movimiento de
las firmas industriales para su localización urbana.
(Harris, 1992) Como consecuencia de este acelerado proceso de
urbanización junto a políticas
económicas y programas de inversión
insuficientes, emerge la pobreza urbana junto a problemas sociales y el
deterioro ambiental de las ciudades.
Entre las características más impactantes de este
proceso de urbanización se pueden mencionar los
asentamientos ilegales localizados en las ciudades;
la existencia de viviendas sin servicios básicos tales como
agua, alcantarillado, energía; el aumento de la morbilidad
producto de la falta de infraestructura sanitaria, etc. y en las
grandes ciudades, las congestiones gigantes de tráfico, la
proliferación de la violencia y el crimen, la
expansión urbana a costa de tierras agrícolas,
etc.
Considerando las distintas aproximaciones hacia los objetivos del
desarrollo, en los noventa se formula
nuevas propuestas políticas conducentes a la
búsqueda de un desarrollo integral que pretende poner esta
vez el énfasis en los tres enfoques: el
económico, el social y el ambiental.
Es así como el Banco Mundial en 1991 presenta el informe
Política Urbana y Desarrollo Económico: una
agenda para los noventa, haciendo énfasis en el rol
productivo de las ciudades y los estilos de asistencia gubernamental
como facilitadores mas que proveedores. Luego el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, sigue esta iniciativa con el
informe Ciudades, Gente y Pobreza: cooperación de Desarrollo
Urbano para los 1990, enfatizando la dimensión humana o
social del desarrollo mas que la simple dimensión
económica. Por su parte el Centro de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos (Habitat) enfatizará que en
el desarrollo de los asentamientos humanos deberá tenerse
muy en cuenta la variable ambiental, pues constituye el soporte
fundamental en el cual se emplazan los asentamientos humanos.
(Cárdenas, 1993).
En suma el otro énfasis del desarrollo sustentable se
perfila ya no solo desde la perspectiva ecológica del
proceso sino también la social y la económica,
ambos aspectos fundamentales para aminorar la pobreza.
En base al marco teórico recién analizado, se
elabora un esquema conceptual holístico del Desarrollo
Sustentable, en el cual aparecen los tres componentes
básicos integrados.
En breve, el desarrollo sustentable se fundamenta en la
integración de tres componentes que interactuan
éntre sien cada asentamiento humano. Es importante mencionar
que alguna literatura utiliza con frecuencia el apellido de "urbano
sustentable" debido a las tendencias mundiales hacia la
urbanización, vale decir que en los próximos
decenios las áreas rurales serán cada vez menos y
de menor rango. No obstante lo anterior, el desarrollo sustentable como
modelo puede ser aplicado en también en las áreas
rurales, las cuales dependen fuertemente de los recursos naturales para
su subsistencia. Por tanto se estima conveniente utilizar el
término asentamiento humano mas que la clásica y
tal vez pasada de moda distinción entre urbano y rural.
En este mismo sentido surge el vocablo ciudad como relevante, pues se
ha demostrado que la escala adecuada para la acción es
precisamente el nivel local, debido a que a partir de las bases se
puede revertir los procesos de deterioro a nivel regional y a nivel
global. Además, existen hoy en día otros
problemas asociados directamente al ambiente construido y a las formas
de ocupación del espacio que surgen a partir del
funcionamiento en las ciudades, como por ejemplo: el trafico vehicular;
la contaminación atmosférica,
acústica, edáfica; la violencia y delincuencia en
los espacios públicos; el deterioro del paisaje urbano; la
destrucción del patrimonio arquitectónico y
tejido urbano, etc. (Girardet, 1990)
Todas estas materias pertenecen al estudio del medioambiente
construidoyadquiere una importancia relativa mayor que los problemas
globales tales como el calentamiento de la tierra, la
deforestación del Amazonas, o la sobreexplotación
del recurso agua, etc. Pues estos últimos son efectos de
problemas que tienen su causa en los sistemas de producción
de las ciudades, en los patrones de consumo del habitante
cítadino, en las formas arquitectónicas y en la
organización del espacio de la ciudad.
En breve, el significado de los componentes del desarrollo sustentable
puede ser explicado de la siguiente manera: el incremento de la
productividad, el cual esta referido no solamente al crecimiento
macroeconómico tradicionalmente medido en
parámetros como el producto geográfico bruto o el
ingreso per capita, sino que se estudia en relación al
potencial económico que tiene cada ciudad o asentamiento
humano, vale decir los recursos humanos disponibles, y sus niveles de
educación y salud, la capacidad de inversión, las
infraestructuras disponibles y su vida útil, la arquitectura
urbana de la ciudad, la organización espacial de las
actividades,
los recursos naturales disponibles, etc. En suma las potencialidades,
fortalezas, debilidades y amenazas de su medio para vivir y laborar en
un entorno seguro (ej. vivienda, agua, alcantarillado, medios de
transporte, espacios abiertos de recreación, etc.) (Harris,
op. cit.)
Figura N° 2
El segundo término, la equidad social, entendida en un
sentido diferente a la igualdad social. la equidad esta referida al
grado de accesibilidad que tengan los
individuos de una sociedad frente a las oportunidades que existen en la
misma, por ejemplo, laboral, participación en el ingreso
fiscal, facilidad de acceso a los servicios como salud,
educación, previsión, etc., facilidad para
movilización entre lugares, acceso a infraestructura, etc.
El énfasis esta focalizado en los segmentos de la
población mas desposeídos y o discriminados como
son el sector pobre y el genero femenino, entre muchos otros. (Levy,
1992) (Mosher, 1992)
El otro término, la protección ambiental,
entendida en un sentido mas amplio que lo ecológico. Pues en
este componente se distinguen el medio natural y el medio construido.
El primero dice relación con la ecología de los
recursos naturales tales como el agua, el aire, el suelo, la
producción agrícola, forestal, minera, etc. El
segundo dice relación con la morfología de la
ciudad entendida como la arquitectura urbana y el sistema de espacios
públicos, el patrimonio arquitectónico, la
estructura urbana, etc. (Hardoy, op. cit.) (CEC, 1990). Cabe mencionar
que la protección ambiental es solamente un enunciado, pues
incluye también otras concepciones tales como la
conservación, la rehabilitación, el control de la
explotación de los recursos, los planes de manejo, etc.
Como puede verse el desarrollo sustentable se fundamenta en un enfoque
trial que propone la integración de tres dimensiones para
avanzar hacia el camino del desarrollo de los asentamientos humanos en
el próximo siglo.
Otra aproximación conceptual ha sido elaborada por el ICLEI
- el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales -
para aplicarla en los gobiernos municipales con objeto de prevenir y
resolver los problemas ambientales locales, regionales y globales. En
la Figura N° 3 se muestra esquematicamente un resumen de los
conceptos subyacentes utilizados por este organismo internacional.
3. LAS NUEVAS AGENDAS
POLITICAS PARA LOS 1990 Y LA AGENDA LOCAL
La reacción política de los organismos
internacionales de financiamiento, las agencias de ayuda y asistencia,
frente al debate y discusión de la propuesta conceptual del
Desarrollo Sustentable no se hizo esperar y a final de los ochenta y
principios de los noventa aparecen las llamadas agendas
políticas para los 1990. Es así como en 1987,
UNCHS (Habitat) presenta el documento base denominado "Nueva agenda
para los Asentamientos Humanos"; luego en 1990, UNDP presenta
"Ciudades, gente y pobreza: cooperación de desarrollo urbano
para los noventa y finalmente el Banco Mundial en 1991 presenta su
documento "Política Urbana y Desarrollo
Económico: una agenda para lo noventa".
Si bien las tres agendas tienen aspectos en común,
también es cierto que cada una de ellas presentan sutilmente
énfasis diferentes, aunque no necesariamente incompatibles.
Así es como la agenda del Banco Mundial presenta cuatro
tópicos claves: la productividad urbana, la pobreza urbana,
el medioambiente urbano sustentable y la investigación /
desarrollo. Su visión esta muy ligada a la perspectiva
económica, por ejemplo las ciudades son vistas como maquinas
de crecimiento económico. Por otra parte, la
visión de UNDP enfatiza la dimensión social y
económica, pone jemplo las ciudades son los lugares en los
cuales mucha gente pobre vive sin acceso a ingreso, a oportunidades de
empleo, salud, educación, etc.). Por último, la
visión de UNCHS es similar, pues concibe a la ciudad como
los lugares fundamentales generadores de riqueza el cual provee el
capital para todas las actividades humanas y así se
constituye en la maquinaria para el mejoramiento social.
(Cárdenas, 1993)
Como resultado de estas propuestas, las naciones se reúnen
para debatir y discutir sobre estos temas y así postular las
agendas nacionales y acuerdos internacionales. Prueba de ello son los
encuentros globales que se están realizando cada dos
años en el mundo y son organizados por las Naciones Unidas.
El primer encuentro de este tipo fue realizado en 1992, en
Río de Janeiro denominado "Earth Summit"; luego en
Manchester, 1994 el Global Forum denominado "Cities and Sustainable
Development"; y en Istanbul, en 1996 el encuentro de Habitat II
titulado "City Summit United Nation Conference on Human Settlement". En
cada uno de ellos se pretende avanzar hacia formulaciones concretas en
el marco del Desarrollo Sustentable y se ha manifestado una tendencia
por acercar a los niveles locales a través de la formalicen
de marcos políticos desde el escenario municipal.
Como resultado del encuentro de Río en 1992, se
formuló el documento conocido como Agenda Local 21 en la
cual se establece como los países desarrollados y en
desarrollo pueden trabajar hacia el desarrollo sustentable. Entre sus
postulados esta la necesidad de compartir riquezas, oportunidades y
responsabilidades entre el los países del Norte y Sur; entre
diferentes grupos sociales dentro de cada país; con especial
énfasis en las necesidades de la pobreza y los mas
desventajados en la sociedad; y pone se caracteriza por la
focalización de la política en el nivel local.
La Agenda 21 representa el inicio de un proceso continuado para
desarrollar políticas locales y construir sociedades
("partnership") entre las autoridades municipales y otros sectores para
trabajar conjuntamente hacia el desarrollo sustentable. La Agenda
distingue seis elementos claves en el proceso, entre los cuales los dos
primeros están referidos a acciones al interior de la
autoridad local mientras que los otros se relacionan con la comunidad
mas directamente. Estas acciones son las siguientes:
(i) gestión y desarrollo de la practica ambiental desde la
propia autoridad local, (ii) integración de las metas del
desarrollo sustentable a las propias políticas y actividades
de la autoridad local, (iii) Toma de conciencia y educación
a la comunidad, (iv) consulta e integración del
público en general, (v) mecanismos de Asociación,
(vi) Medidas, monitoreo e informes de los progresos logrados hacia la
sustentabilidad.
Entre los tópicos temáticos del desarrollo
sustentable se mencionan aquellos definidos como de acción
prioritaria, a saber:
-mantención
-planificación de usos de suelo
-políticas de transporte y programas
-desarrollo económico licitaciones
-servicios a la vivienda
-turismo y estrategias al visitante
-estrategias de salud
-bienestar, oportunidades equitativas y estrategias de pobreza
-servicios ambientales
Por su parte la OECD, Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo,
también focaliza la acción ambiental en el
"medioambiente urbano", entendido como la ciudad, y define tres temas
prioritarios para las políticas ambientales en los noventa,
a saber: la rehabilitación urbana, el transporte urbano y la
energía urbana. (OECD,1990).
Como puede verse, el factor común entre las diferentes
respuestas políticas, según sea el
contexto del cual surgen, es la focalización en la
ciudad y la selección de un tema que normalmente involucra a
muchas disciplinas para su estudio, vale decir la
multidisciplinariedad. Esto conduce a una primera
conclusión, y es que los estudios estarán
centrados principalmente en las ciudades y los recursos humanos
estarán orientados a la formación de equipos
multidisciplinares para abordar el desarrollo sustentable.
4. UN PARADIGMA DE
GESTIÓN URBANA SUSTENTABLE.
Luego de establecer la Agenda Local 21, comienza a manifestarse
globalmente una fuerte tendencia a promover la gestión como
un medio de moverse desde la idea hacia la acción. Esto
significa avanzar desde la propuesta política hacia la
formulación de planes, programas y proyectos que
materialicen los objetivos políticos. En este camino,
figuran algunos proyectos de planificación y
gestión urbana integrada que conllevan los principios del
desarrollo sustentable y se constituyen así en unos buenos
ejemplos para el aprendizaje, tal es el caso de la ciudad de Curitiba
al Sur de Brasil.
El Plan de Urbanismo de la ciudad de Curitiba, se desarrollo en un
periodo de 25 anos entre 1965 al 1990, pasando por distintos periodos
políticos, pero manteniendo un horizonte común,
el desarrollo social, económico y urbano de Curitiba. El
arquitecto Ravinovitch junto al alcalde Lerner actuaron coordinadamente
desde la plataforma política y técnica en el
proyecto de la ciudad emplazada en una área de 430kms y con
una población de 1.600.000 hbts en 1990.
En los sesenta, Brasil alcanzaba el peak de su proceso de
urbanización y mientras el resto de las ciudades medias
brasileñas se planificaban para el uso del
vehículo particular, Curitiba lo hacia a la inversa,
proyectar un sistema de transporte publico asociado a los usos de suelo
y al diseño del espacio publico. La estructura del poder
local se centraba en el nivel municipal, por tanto se facilitaron las
condiciones para tomar decisiones propuestas por el Ayuntamiento para
dirigir el proceso de crecimiento y regulación de la ciudad.
Dado la escala de la ciudad, se postulaba la necesidad de realizar
inversiones modestas y de menor costo en materias de transporte que
proyectos onerosos y de gran escala como realizar un Metro.
El principio rector en planificación fue orientar la
expansión física a lo largo de ejes lineales
teniendo líneas exclusivas para buses expresos al centro de
la ciudad, y reducir la concentración del empleo en el
centro tradicional de la ciudad. Así se liberaba el uso
vehiculardel área central, en el cual yacían
numerosos edificios de gran valor arquitectónico y espacios
urbanos de calidad y se entregaba al uso peatonal. De este modo se
preservaba el patrimonio cultural de la ciudad. En la Figura
N°4, se observa una síntesis de la
evolución del sistema de transporte público en
Curitiba.
El sistema de transporte público contemplaba no solamente la
planificación de los usos de suelo y el diseño de
los espacios urbanos sino también incorporó un
largo y efectivo proceso de gestión para materializar el
Plan. Es así como se negoció con los empresarios
privados del transporte un sistema de salarios fijados en
función del kilometro recorrido y no del numero de
pasajeros, con lo cual se controla la calidad del servicio y el costo
del boleto. Para ello el Ayuntamiento creó una
compañia paraestatal (URSS) con objeto de licitar las rutas
y su regulación.
Por otro lado, el Ayuntamiento adquirió los terrenos
colindantes a las vías de la red de transporte en forma
previa al inicio de su construcción para evitar la
especulación de los terrenos y la construcción de
viviendas sociales de alta densidad. Así se observa que la
gestión no solamente esta post proyecto sino que
también se requiere previo al proyecto, para evitar que las
plusvalías de terrenos ganadas por la ejecución
proyecto sean adjudicadas a unos pocos propietarios privados.
Figura N°4
EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE PUBLICO DE CURITIBA.
1974 Implementaron de las dos primeras líneas expresas de
buses a lo largo de ejes estructurales norte y sur.
1978 Tres nuevas líneas de buses expresos agregadas a lo
largo de los ejes estructurales.
1978 Introducción de un nuevo sistema computarizado de
control de áreas de trafico.
1979 introducción de un boleto social; un boleto standard
pagado por todos los usuarios de buses lo cual significo mayores
beneficios para los usuarios de buses gue vivían en la
periferia de la ciudad (grupos pobres) , así los viajes
cortos subsidiaban a los viajes largos.
1979 Introducción de líneas de buses
interdistritos para complementar el sistema de transporte publico
existente.
1982 Aperturas de nuevas conexiones entre el centro de la ciudad y la
ciudad industrial. Mejoramiento de las rutas interdistritos.
1991 Introducción de un sistema de buses rápidos.
Una síntesis de la red integrada de transporte se observa en
la Figura N°5.
Figura N° 5
Junto al sistema de transporte público, se
diseñaron mecanismos de regulación para evitar
usos de suelo y edificios degradantes para el entorno urbano y
ambiental, tales como los estacionamientos en el centro y se
dispusieron en cambio plazas y jardines para el uso recreacional del
habitante urbano.
Los beneficios del proyecto son de diversa índole, de tipo
social, económico, ambiental, arquitectónico,
urbanísticos, entre los cuales se mencionan la accesibilidad
de todos los grupos socioeconómicos a cualquier parte de la
ciudad; la eficiencia del servicio de transporte publico tales como
frecuencias de tiempo regulares, flota de buses nuevas
(máximo 3 años de antigüedad), seguridad
para el uso del peatón, control de la velocidad, etc.;
buenas relaciones con el sector privado empresarial del transporte.
Curitiba tiene el más bajo índice de
contaminación atmosférica de Brasil, inexistencia
de congestiones vehiculares en el centro de la ciudad;
preservación del patrimonio arquitectónico del
centro, creación de espacios públicos peatonales
en el centro histórico de la ciudad; creación de
nuevos parques y jardines. etc.
Para terminar se puede mencionar algunas conclusiones tales como que el
caso de Curitíba contempla aspectos de desarrollo social,
económico, y ambiental simultáneamente sobre un
medio construido como es la ciudad, por esta razón se
considera un buen ejemplo de desarrollo urbano sustentable, pues
incluye todos los aspectos del desarrollo y balancea los costos y
beneficios de cada uno de ellos.
Por otra parte, la planificación esta fuertemente apoyada
por el nivel político y una eficiente
administración que trasciende la actitud pasiva de proveedor
de servicios y adopta una actitud constructiva y ejecutiva para la
realización del objetivo. Esta postura pasa necesariamente
por la negociación entre el sector público, el
sector privado y los intereses de la comunidad. Este modelo de
negociación se conoce como el "partnershíp" o
asociación entre las partes interesadas,
característica también de la práctica
del desarrollo sustentable.
Finalmente, otra conclusión esta referida a la forma de
abordar estos proyectos desde perspectivas multidisciplinares, pues
dada la complejidad del Plan y Proyecto, se requiere de un equipo
formado por profesionales y técnicos de diversas
disciplinas, en la cual los directores tengan la visión
global y no solamente sectorial que permita encausar adecuadamente el
Plan de Urbanismo. Cabe mencionarlo importante que es en el Plan de
Urbanismo, el diseño urbano y la visión espacial
de la ciudad, pues cualquier medida repercute también sobre
el medioambiente construido como universo de acción.
REFERENCIAS
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World Bank (1992). World Development Report 1992. Development and the
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NOTAS
2 Una excepción lo constituyen los paises u organizaciones
can planificaciones fuertemente centralizadas tales como la
Uníon de Republicas Socialistas Sovieticas, China, paises de
Europa Oriental, etc.
3 Administración es un concepto diferente de
Gestión, este último concepto aparece en los
ochenta, y excede la sola organización y
administración de servicios, sino que es un proceso que
tiene por objetivo la implementación del proyecto o plan e
involucra un conjunto de acciones para lograr el fin.
4 Ecología la define como el estudio cientifico de los
flujos de energia y recursos materiales a traves de un ecosistema y los
mecanismos de cooperacion o competencia para la asignacion de recursos
de diferentes especias. Similarmente, economía la define
como el estudio cientifico de la asignacion eficiente de recursoso
escasos (energia y materia) entre usos competitivos en la sociedad
humana.