Revista invi N°31, Agosto 1997, Volumen 12: 57 a 62
LA INTEGRACIÓN SOCIAL COMO OBJETIVO DE LAS POLÍTICAS HABITACIONALES (1)
Victor Saúl Pelli 2
Esta ponencia intentará profucdizar en un aspecto particular de
las políticas habitacionales: el de su potencialidad y peso como
generadoras y reafrimadoras de patrones de interrelacionamiento y de
organización social, teniendo presente la oportunidad y
necesidad de orientar esa potencialidad a la superación de uno
de los escollos más poderosos para el desarrollo de nuestras
sociedades latinoamericanas dentro de las premisas de
organziación democrática: el de las situaciones
estructurales de subordinación social, fragmentación,
exclusión y confrontación de sectores.
Las políticas habitacionales se originan en decisiones de
redistribución de la riqueza (cuyo origen, a su vez, puede
encontrarse ciertamente en motivaciones y estrategias políticas
de la más diversa índole e intencionalidad) y de
afirmación del patrón urbano-moderno de
configuración de la sociedad y del hábitat, mediante
acciones de producción de hábitat social.
La premisa de redistribución de la riqueza, al menos en su
interpretación más frecuente y pública, orienta
predominantemente las acciones hacia los sectores con mayores carencias
y mayores dificultades para superarlas satisfactoriamente por sus
propios medios.
This paper aims at taking a deeper look at a specific aspect of housing
politics: their potenciality and capacity as generators and reassurers
of patterns of interrelations and social organization. It must be kept
in mind that there is the oportunity and the need to lead this
potenciality in order to overcome one of the strongest obstacles in owr
latinamerican societies present within the premises of democratic
organization: the social structural situations of social subordination,
fragmentation, exclusion and confrontation.
The housing policies have their origin in decisions aming at the
redistribution of wealth (such decisions may be impulsed by very
different motivations and political estrategies) and they may also aim
at reassuring the modern urban pattern which shapes the society and the
habitat through the production of a social habitat. The premises of
wealth redistribution, at least in the most frequent and public
interpretation, lead the actions mainly to the sectors with the largest
needs and greatest troubles to overcome them through their own
means.
1 El presente artículo constituyó una ponencia al
Seminario Internacional "Desarrollo Habitacional y Urbano Sustentable"
de la Red CARDHUS, realizado en Abril de 1997, en el Centro de
Investigaciones Ambientales y Centro de Estudios de Tecnología y
Vivienda de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño de
la Universidad Nacional de Mar del Plata.
2 Arquitecto, Director del Instituto de Investigación y
Desarrollo en Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
U. N., Del Nordeste, y del instituto para la Comunidad y el:,
Hábitat. Profesor de "Intriducción a la Vivienda
Económica" en la Carrera de Arquitectura de la UNNE.
Investigador en la categoría independiente y miembro de la
Comisión Asesora del CONICE T sobre Arquitectura y
Hábitat. Argentina.
LA ACCIÓN HABITACIONAL ENTENDIDA COMO PRODUCCIÓN Y TRANSFERENCIA DE BIENES Y SERVICIOS.
Las estrategias y acciones implementadas dentro de un determinado
modelo de política habitacional se corresponden con nociones
concretas adoptadas por sus autores/responsables acerca de la
naturaleza de las carencias y de la naturaleza de las acciones con que
corresponde solucionarlas, tomando como base la consigna
redistributiva. En las versiones predominantes, de
políticas habitacionales en nuestros países, estas
nociones conducen a la interpretación de las carencias
cómo falta de disponibilidad de determinados tipos áe
bienes y de acceso a determinados tipos de servicios, y de las acciones
de solución como producción y transferencia, hacia los
sectores carentes, de bienes y servicios con esas
características. Esta concepción conduce a la
búsqueda de eficiencia y eficacia,,a través de
operaciones masivas sujetas a las reglas de juego de la
producción y la distribución empresaria. Estas
operaciones, concebidas de esta manera, producen efectos laterales
significativos; de movilización económica, que
también son considerados, en las decisiones de
redistribución, como beneficios que se canalizan, de acuerdo a
esas reglas de juego, hacia sectores ajenos a los
«beneficiarios». Las metas explícitas de las
políticas habitacionales se consideran de esta manera
alcanzadas, si los productos son apropiados por los
«beneficiarios primarios» predeterminados (sectores
carentes de bienes y servicios habitacionales) y si los beneficiarios
laterales de los procesos de producción y transferencia son
apropiados por los «beneficiarios secundarios»
también predeter-minados (sectores de la producción, el
comercio y las finanzas).
LA POBREZA URBANA-MODERNA COMO
RESULTANTE DE UN CONJUNTO DE CARENCIAS MAYOR Y MAS COMPLEJO QUE LAS DE
SUPERVIVENCIA FÍSICA INMEDIATA.
La realidad de nuestras sociedades no se refleja íntegramente
sin embargo, en esta concepción de la carencia, ni
consecuentemente, en la de su satisfacción. La situación
de nuestros sectores más pobres exhibe suficientes muestras de
que sus carencias no se limitan a la falta de disponibilidad de
bienes',`y servicios básicos, que efectivamente padecen: la
realidad de su vida y de su presencia en
nuestras sociedades exhibe otras categorías de carencia,
igualmente imperiosas, que impiden su acceso a situaciones de plena
satisfacción y jerarquización social, e impiden el acceso
de nuestra sociedad a una estructura genuina de relaciones
democráticas y equitativas. Estas categorías se
identifican como:
carencia de poder de gestión y negociación
«Esta carencia, que se muestra tan degradante como la de recursos
de supervivencia inmediata (bienes y servicios), aunque las relaciones
de causa-efecto sean menos evidentes, puede leerse también como
excesiva desvalorización dentro del juego de transacciones de la
sociedad formal, tanto en el ámbito social global y estructural
como en el de los contactos personales intersectoriales de todos los
días: trabajo, prestación y recepción de servicios,
simple convivencia lado a lado ...»(3). Esta carencia (o
desvalorización) constituye un poderoso obstáculo para la
procura autónoma (es decir sin dependencias) de soluciones a
necesidades de supervivencia por parte de la gente que vive en
situación de pobreza y para la búsqueda autónoma
de vías de crecimiento.
carencia de inserción social satisfactoria o equitativa
Más allá de las obvias situaciones de segregación
territorial, verificables en nuestras ciudades tanto en las formaciones
espontáneas como en las planificadas, esta condición se
manifiesta también en sus aspectos intangibles como los efectos
de discriminación derivados del desconocimiento o el manejo
imperfecto e insuficiente, por parte de los sectores populares, de los
códigos de convivencia, comunicación y/o gestión
propios de los sectores sociales que marcan las pautas de
interrelación en la sociedad urbana. Esta situación
ambigua e inestable de inserción subordinada, o de
agregación sin inserción, o de presencia física
con exclusión social, es parte del cuadro de la pobreza urbana y
constituye por sí misma un esquema de interrelación
contaminante y obstrusivo para la formación de un tejido social
democrático.
LAS POLÍTICAS HABITACIONALES
CONVENCIONALES, COMO AGUDIZADORAS DE LAS SITUACIONES DE CARENCIA DE
ESPACIOS DE PODER DE GESTIÓN Y DE INTEGRACIÓN SOCIAL.
Del mismo modo en que la acción de producción y
transferencia de bienes y servicios habitacionales genera importantes
efectos laterales de movilización económica,
explícitamente reconocidos, las acciones habitacionales cuentan
también, por su escala y por su peso simbólico en la
historia de las familias, con una fuerte capacidad inductora y
afirmadora (o reafirmadora) de patrones de interrelación y
organización social. Los procesos de solución
habitacional pueden también expresar y activar; a través
de la compleja e intensa estructura de transacciones que generan en sus
diversas etapas (diagnóstico, diseño, producción,
financiación, transferencia y uso), y dentro de muy diversos
«guiones» secuenciales y organizativos, 'una determinada
concepción del lugar que le cabe a cada uno de los
diversosactores en la dinámica social yde la forma en que les
corresponde interrelacionarse.
En los modelos convencionales y predominantes de política
habitacional, enfocados hacia la carencia de bienes y servicios, el
«guión» de transacciones presenta rasgos fuertemente
determinantes en este sentido, que reafirman los patrones de
interrelación entre sectores marcadamente asimétricos
predominantes en nuestra sociedad, según los cuales los sectores
con mayor o con total disponibilidad de recursos y der poder de
gestión se reservan las definiciones básicas de los
problemas y de las soluciones así como la decisión sobre
las estrategias para producirlas y la determinación de quienes
con sus destinatarios, y en que condiciones. A los sectores carentes de
recursos y de poder de gestión les es asignado el rol pasivo y
subordinado de «beneficiarios», receptores de beneficios
con la forma de paquetes cerrados de bienes y servicios, pero les
siguen siendo negados los roles de decisores, contro-ladores,
organizadores y opinadores. Este posicionamiento básico de
actores y acciones da lugar a la adopción de esquemas de
interrelación y organización de la gestión
(paternalismo, beneficencia, asistencialismo, clientelismo) cuya
capacidad cuando menos retardatoria o, en casos más definidos,
distorsionadora de una evolución de los sectores en
situación de pobreza, «beneficiarios» de las
políticas habitacionales, hacia una inserción equitativa
y democrática en la sociedad, ya no es objeto de
discusión.
Por fuertes que sean los efectos de la transferencia de bienes y
servicios (lotes urbanizados, servicios en lotes no urbanizados,
células-semilla, viviendas llave en manos individuales o en
conjuntos, etc.), estos efectos son sólo parciales como
reductoresde la pobreza urbana-moderna, e incluso pueden ser totalmente
neutralizados o desvirtuados si la producción y transferencia de
esos bienes y servicios colabora, por otros canales (como en los casos
de clientelismo desembozado, tan en boga en los períodos
pre-electorales), con la reafirmación del papel excluido y
subordinado (en algunos casos directamente sometido) de los sectores
«beneficiarios» en la gestión social.
En un acontecimiento de tan fuerte valor simbólico como la
solución del problema de la vivienda de una familia, no
sólo se soslaya la oportunidad de aprovechar la capacidad
generadora de nuevos modos de comportamiento e interrelación
social que puede proveer ese acontecimiento, sino que se pierden los
beneficios directos de calidad y eficacia en la solución
habitacional que pueden resultar de la aplicación de esos modos.
EL EFECTO INOCUO DE LA
INTRODUCCIÓN DE LA PREMISA DE PARTICIPACIÓN EN LOS
MODELOS DE POLÍTICA HABITACIONAL ORIENTADOS EXCLUSIVAMENTE A LA
SOLUCIÓN DE LA CARENCIA DE BIENES Y SERVICIOS.
Una versión más reciente de los modelos de
política habitacional aplicados en nuestros países
plantea la introducción de la premisa de participación en
su estructura, pero no la modificación de los rasgos esenciales
de estas estructuras, ni sus objetivos, ni la definición del
problema a resolver (4). En esta versión el problema sigue
siendo la carencia de bienes y servicios, la solución sigue
siendo su producción y transferencia, y la estructura
continúa dejando las decisiones y los controles en manos del
actor que provee los recursos y las decisiones institucionales. La
participación del habitante no cuenta de esta manera con espacio
para ejercerse genuinamente y se reduce a una versión atrofiada,
limitada en la mayoría de los casos al aporte de mano de obra y
en casos ligeramente más sofisticados, al aporte de materiales y
decisiones operativas u opciones guiadas (como elegir la
ubicación en el lote de una unidad sanitaria predefinida por el
promotor).
Con ligeros atenuantes, se mantiene el esquema:
entidad promotora = agente activo y conductor /
«beneficiario» = agente pasivo y subordinado. De todos
modos es necesario reconocer que hay una gran diferencia entre la
gestión de una solución habitacional en la que el
«beneficiario» se define por sorteo cuando el
producto está en condiciones de ser entregado y la
gestión en la que este «beneficiario» se encuentra
identificado y presente en el proceso de producción, aunque su
involucramiento esté sujeto a fuertes restricciones.
LA POSIBILIDAD (Y NECESIDAD) DE
INDUCIR, A TRAVES DEL «GUIÓN» DE LAS
POLÍTICAS HABITACIONALES, PATRONES DE INTERRELACIÓN QUE
TIENDAN A CORREGIR LAS CARENCIAS DE PODER DE GESTIÓN Y DE
INTEGRACIÓN SOCIAL QUE FORMAN PARTE DE LA SITUACIÓN DE
POBREZA URBANA-MODERNA.
Las políticas habitacionales con sus objetivos enfocados
exclusivamente en la solución de carencias.: de bienes y
servicios tienen su raíz en la decisión, por parte del
sector que cuenta con acumulación y excedentes de recursos, de
ceder una parte de esos recursos, de uno u otro modo, con destino a la
satisfacción de esos objetivos. De modo similar, puede
entenderse que las políticas habitacionales con sus objetivos
enfocados en la solución simultánea e integrada de
carencias de bienes y servicios, de espacios de poder de gestión
y de inserción social satisfactoria, no pueden implementarse
sino cuentan en su base, no sólo con la decisión de ceder
recursos, sino con la decisión de ceder espacios de poder de
gestión y cuotas de inserción social por parte del sector
dominante. La decisión señalada en el punto anterior, de
incluír al habitante, aunque sólo sea de modo fuertemente
restringido, en la gestión habitacional, de hecho implica un
primer paso en este «nuevo» tipo de cesiones: el actor
más fuerte, la institución promotora, ha hecho una
cesión (si bien rigurosamente restringida y controlada) de
poder, al «admitir» la materialización y la
presencia del «beneficiario» en el proceso de
gestión. Como se señala arriba, esta cesión no
resulta suficiente, aunque sólo sea para garantizar la eficacia
de la gestión (por ejemplo logrando una efectiva
adecuación del producto, la vivienda, a las necesidades del
usuario real) o la eficiencia de la administración (por ejemplo
dando acceso a su control o al menos a su observación por parte
del «beneficiario»).
Los modelos de política habitacional que enfoquen la pobreza
habitacional urbana-moderna a través de las tres
categorías de carencia señaladas aquí requieren
que su diseño sea encarado de raíz en base a ese enfoque:
sin duda la participación del habitante («el
beneficiario») en el proceso es la pieza principal de ese
diseño, pero la clave está en la auténtica
cesión de cuotas de poder, y en la reducción de
distancias y barreras, así como en la sabiduría para
lograr hacerlo en un contexto, como el de las sociedades
latinoamericanas en general, poco o nada propenso a este tipo de
alteraciones de sus esquemas de interrelación (incluído
el propio «beneficiario», con siglos de entrenamiento para
la subordinación sobre sus espaldas).
Dentro de este criterio, la matriz de estructura organizativa impresa
de modo explícito o implícito en los lineamientos de
política habitacional debe proveer espacios, instrumentos e
interlocutores adecuados para la inserción jerarquizada del
«beneficiario» en el núcleo de la gestión,
pero por otra parte también debe incluír previsiones para
que esa inserción sea efectiva y auténtica.
Esto se traduciría, en el primer caso, en la asunción,
por parte del «beneficiario», de roles protagónicos
y jerarquizados de toma de decisión, control y
administración y, en el segundo, en la construcción de
una estructura de soporte que cumpla funciones protectoras,
capacitadoras, autenticadoras .,y posibilitadoras de la labor
participativa. La gestión participativa es por definición
una asociación asimétrica con el cometido de lograr (o de
modo más realista, de tender a) una situación de
simetría, de modo que debe acompañarse de los recursos
que le permitan vencer los naturales y fuertes obstáculos a esa
modificación de posiciones. Una política habitacional de
estas características: distribuidora de riqueza y de poder de
gestión, e integradora, no puede circunscribirse al enunciado de
una estructura de definiciones y pautas para la acción: en el
estado presente de nuestras sociedades este enunciado no pasará
nunca de los papeles si no viene, por un lado, apoyado por la
convicción social de la necesidad y urgencia de su
aplicación y por la decisión política de
implementarlo en los hechos, por parte de los sectores que detentan el
poder; y si no viene, por el otro, como se indica arriba, hablando de
la «sabiduría para lograr hacerlo»,
protección y soporte, indispensable para armar y mantener en pie
el escenario sin el cual una política habitacional de estas
características es sólo un conjunto abstracto, vulnerable
y cándido (o conscientemente estéril) de
propósitos irrealizables.
No es este el espacio para el desarrollo de una propuesta concreta de
estrategia de implementación de políticas habitacionales
con estas características: quizá sí lo es para
indicar que, aún con convencimiento de que ésta es la
dirección correcta, la experiencia acumulada en esta
dirección es limitada, la claridad conceptual es incipiente y el
número de personas entrenadas para trabajar acertadamente con
estas pautas es reducido. Sería arriesgado decidirse a afirmar
que, por estas razones, el ámbito público no está
aún preparado para sustentar, desarrollar y aplicar una
política habitacional con este perfil: esto queda para un
análisis más amplio y para el debate. Pero hay mayor
certeza al afirmar que el ámbito universitario, dentro de la
misión, anticipadora por definición, que cabe a la
universidad, o. más exactamente una versión más
estructurada de esta combinación espontánea de sectores
universitarios y organizaciones no gubernamentales que ha venido
haciéndolo hasta ahora, se encuentra ante lo que puede
entenderse como una síntesis de obligación, oportunidad,
y posibilidad privilegiada de encarar el trabajo de
clarificación conceptual, acumulación crítica de
experiencia y formación de recursos humanos debidamente
orientados, indispensable para proveer las bases a una política
habitacional que, superando su meta habitual de acumular y entregar
obras, actúe sobre los tejidos íntimos de la pobreza
habitacional y sobre las distorsiones profundas de la sociedad urbana.
NOTAS
3 Pelli, Víctor Saúl: "Soluciones alternativas" de
vivienda, sus diferentes versiones, ysus alcances. Ponenciaen el
Seminario Internacional. "Política Habitacional en Argentina,
reestructuración global y desarrollo sustentable", Buenos Aires,
7,8 y 9 de Junio de 1995.
4 Pelli, Víctor Saúl, Obra Citada.