Revista invi, Mayo 1997, Volumen 12: 3 a 33
Lorenzo Agar Corbinos2
INTRODUCCIÓN
El presente estudio se enmarca en la idea global de contribuir al inicio de un proceso de transformación productiva del sector vivienda en América Latina y el Caribe, respetando las particularidades culturales y estilos de desarrollo de los distintos países. Al referirnos al sector vivienda estamos incorporando a la construcción de proyectos habitacionales, todos aquellos procesos interrelacionados referidos principalmente a los servicios básicos, equipamientos, infraestructura, entre otros.
Dicha transformación productiva tiene, como objetivo final de mayor relevancia, plantear a los países de la región la necesidad imperiosa de adoptar políticas de vivienda y desarrollo regional acordes con las exigencias de los actuales tiempos. El sector vivienda, lo sabemos, tiene gran importancia en la dinamización de otros sectores de la economía con un fuerte impacto social.
A su vez, la transformación del sector no sólo debe proponer políticas más coherentes en un sentido productivo y económico, sino que también, y muy fundamentalmente, debe insertarse en políticas de desarrollo globales que apunten hacia una distribución más equitativa de los beneficios de la inversión y recursos generados por este importante sector.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
Los veintidos países de América Latina y el Caribe, que han servido de base a este trabajo, agrupan un total de 400 millones de personas, las cuales representan un 90% del total poblacional de la región y se encuentran cobijadas en 85 millones de viviendas, en áreas territoriales y condiciones ambientales muy diversas.
En el quinquenio 1995 - 2000 la región verá acrecentada su población, a pesar de la constante disminución de su ritmo de crecimiento, en 120 millones de individuos, los cuales ejercerán legítima presión para cubrir un conjunto de necesidades, entre ellas y muy principalmente aquellas relacionadas con su entorno físico. Siete de cada diez hogares residirán en zonas urbanas, preponderantemente en ciudades de gran tamaño.
El actual déficit cuantitativo, derivado de la diferencia de hogares y viviendas, alcanza los 10 millones de unidades. Las necesidades de renovación de las viviendas como consecuencia de un estado considerado irrecuperable, es de 8 millones de unidades. El déficit cualitativo, producto de superficies insuficientes e inadecuada calidad de los materiales y estructura, llega a 23 millones de unidades.
De mantenerse los actuales niveles del déficit cuantitativo, se requerirá construir anualmente en el próximo quinquenio alrededor de 3 millones de viviendas. Y por necesidades de reemplazo un total de 2 millones de vivienda por año. A esta cantidades debemos agregar una necesidad de 4 millones de viviendas anuales como consecuencia únicamente del crecimiento natural de los hogares, que supera largamente al ritmo de crecimiento de la población. Por otra parte, el deterioro cualitativo de las viviendas demandaría un proceso de rehabilitación de 6 millones de viviendas por año. En suma, las acciones se distribuirían en un 60% por vivienda nueva y un 40% por vivienda a rehabilitar.
Frente a estos volúmenes de producción y mejoramiento de la vivienda, nos encontramos con un nivel de producción formal de viviendas que no sobrepasa el millón de unidades por año. Según información de algunos países y de la CEPAL, la producción real de viviendas podría verse duplicada por la construcción informal. Con todo, la brecha entre las necesidades y las capacidades productivas de viviendas son muy significativas lo cual fundamenta con creces la propuesta de transformación productiva del sector.
Más allá de la producción de viviendas nuevas o a rehabilitar, el sector enfrenta la necesidad de mejorar las deficitarias condiciones de los servicios básicos. Se requieren, por año, en el próximo quinquenio alrededor de 6 millones de acciones en servicios de conexión de las viviendas a agua potable, otros 6 millones de acciones para dotarlas de alumbrado eléctrico y 7 millones para cubrir las carencias de servicios higiénicos.
De los aproximadamente 9 millones de viviendas nuevas que se requeriría construir por año durante el quinquenio 1995 - 2000, para satisfacer por completo las necesidades habitacionales de toda la población de la región, un 39% correspondería a hogares bajo la línea de pobreza los cuales presentan las mayores dificultades económicas para destinar recursos propios para estos efectos. Un 11% del total de viviendas serían demandadas por sectores de altos ingresos. Entre ambos sectores se sitúan los grupos sociales de ingresos medios demandantes de un 50% de las viviendas. En todo caso, este segmento social muestra importantes matices en su realidad socioeconómica constituyendo el sector de más complejidad en cuanto a conocer su capacidad de hacer efectiva su demanda potencial por vivienda nueva o rehabilitada.
Durante el decenio de los ochenta, se invirtió en vivienda un 3% del PIB. Los requerimientos de inversión bajo el supuesto de cubrir totalmente la demanda potencial con vivienda nueva sería para el próximo quinquenio de un 14,7% del PIB regional por año. Si se combina la construcción de viviendas nuevas con procesos de rehabilitación este porcentaje disminuye al 12,6% del PIB, lo que significa US$18.000 millones anuales menos.
Por último, la brecha estimada entre la inversión actual en vivienda y las necesidades hacia el año 2000 orbita en torno a los US$83.000 millones anuales.
1. STOCK Y ESTIMACION DEL DÉFICIT Y NECESIDADES FUTURAS DE VIVIENDA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Existe consenso en reconocer que determinar el stock de viviendas 3 no es tarea fácil. La información más confiable procede de los censos de población y vivienda que se realizan generalmente cada diez años. En todo caso, el dato que se obtiene de esta revisión arroja antecedentes respecto del número de unidades de vivienda sin que sea posible saber con certeza su estado cualitativo y superficies.
Para una población de poco más de 400 millones (cuadro 1) en los 22 países considerados en nuestro estudio, que representan el 90% del total de habitantes de la región, existen actualmente 85 millones de viviendas. Es bien sabido que al analizar la temática de la vivienda e intentar realizar estimaciones a futuro, inexorablemente deben tomarse en consideración, a lo menos, aspectos demográficos tales como crecimiento, estructura y distribución espacial y aspectos sociales y económicos; entre ellos, los tipos de hogar y sus tendencias, las características de la demanda, el papel del sector público y privado, etc.
En relación a la dimensión población tal vez sólo bastaría mencionar que en el último quinquenio de este siglo la región verá aumentar sus habitantes en cerca de 120 millones. Y esto, a pesar de la disminución del ritmo de crecimiento el cual pasó de un 2% en el decenio de los 70 a un 1,6% en el período 1995 - 2000. En líneas gruesas, se puede señalar que se requerirán 21 millones de nuevas viviendas, como consecuencia del crecimiento natural de los hogares, las cuales deberán incluir la urbanización con sus servicios básicos, infraestructura y equipamiento residencial. Esto, bajo el supuesto de que cada nuevo hogar se constituirá en demanda
efectiva por una vivienda nueva, perspectiva hacia la cual apunta la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1988, al fijar un gran objetivo: acceso a la vivienda adecuada para todos en el año 2000.
Este meta, si bien constituye una legítima aspiración, tanto de los gobiernos de la región como de las familias, es muy difícil de lograr, debido al menos a las siguientes consideraciones: la primera, que se recoge en las proyecciones hacia el año 2000 (cuadro 4), apunta a la alternativa sociológica, y también económica, de la búsqueda por parte de los actuales hogares extensos y compuestos para residir en núcleos unipersonales o nucleares, creándose en consecuencia una mayor demanda por vivienda nueva4. Otra perspectiva corresponde a la intención, a nuestro juicio particularmente de los grupos de menores ingresos, de ampliar las superficies de habitación y mejorar la calidad de los materiales y estructura, para hacer frente a las necesidades de vivienda por parte de los nuevos hogares y las familias que viven en condiciones de allegamiento. Adicionalmente, la necesidad de inversión requerida para que todos los hogares posean una vivienda digna el año 2000 es de tal magnitud, como se verá más adelante, que su cristalización parece una utopía en las actuales condiciones de la economía regional.
No obstante, no sólo debe movernos a reflexión el tamaño de la población y su implosión urbana sino que también resulta muy importante conocer los cambios en la estructura ebria de la población. La transición demográfica, y fundamentalmente el descenso de la fecundidad, está produciendo modificaciones importantes en la distribución según los grupos de edad, aumentando sensiblemente el grupo etario mayor de 65 años.
Desde la óptica sociológica se debe poner especial atención a los cambios en la conformación y tamaño de las familias. En este sentido observamos dos fenómenos salientes: el primero dice relación con el aumento de la proporción de hogares constituidos por una sola persona, producto de una decisión de vida, del incremento de las separaciones matrimoniales o, en el caso sobretodo de la población femenina mayor de 65 años, de mayor brecha de la esperanza de vida entre los sexos, que deriva en una mayor cantidad de años viviendo sola. El segundo se relaciona con la disminución de los niveles de fecundidad con lo cual se ha tendido a un menor tamaño familiar y, consecuentemente, a un menor número de personas por hogar.
En el cuadro 1 se realiza una estimación del déficit habitacional que presenta ciertas dificultades metodológicas y conceptuales a ser tomadas en cuenta en las consideraciones numéricas. Con todo, nos ha parecido valido hacer un esfuerzo por buscar la información básica más actualizada con el propósito de que nuestros órdenes de magnitud presentados tanto en este cuadro como en los restantes tengan el mayor grado posible de confiabilidad.
El actual acervo técnico acepta que el déficit cuantitativo de viviendas resulta de la diferencia entre hogares y viviendas que se recoge esencialmente en los censos. Sin embargo, a la luz de la búsqueda de esta información constatamos que las diferencias conceptuales y de apreciación dificultan la estandarización y confiabilidad de este cálculo. Así, algunos países de la región asimilan una vivienda a un hogar con lo que elimina la posibilidad de conocer por esta vía el déficit cuantitativo. Además, incluso cuando algunos países presentan esta diferencia, cabe la duda respecto a la fidelidad de la forma y parámetros para recoger la información. Por esto se prefirió utilizar un valor de 1,07 hogares por vivienda que representa un promedio de 11 países de la región que consideraban las viviendas y los hogares en forma separada.
Nuestros cálculos realizados en el cuadro 1 muestran un déficit cuantitativo de casi 10 millones de viviendas, prácticamente 25 por mil habitantes. Sin embargo, al déficit cuantitativo resultante de la relación hogares\vivienda hemos considerado apropiado agregarle una estimación del stock de viviendas que se encuentran en estado irrecuperable y que, por lo tanto, es necesario renovar (reemplazar, sustituir).
De acuerdo al más importante esfuerzo regional por inventariar el estado cualitativo de las viviendas realizado en Colombia (ver referencia en cuadro 1) el 10% del stock de viviendas particulares debe ser demolido, para dar paso a un proceso de renovación urbana que contendrá el reemplazo de las viviendas preexistentes. Este porcentaje se ve corroborado por cifras para Venezuela, basadas en el censo de 1990, que indican que un 13% del total de viviendas familiares ocupadas se encuentran en estado inaceptable. Además, un diagnóstico de la situación habitacional del año 1990 realizado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile - sobre la base de la encuesta CASEN III coloca en evidencia que del total de viviendas un 13,5% se encuentra en estado irrecuperable (el indicador es muro irrecuperable) 5. En cuanto a su distribución espacial un 65% son urbanas y un 35% son rurales. Del total de viviendas urbanas un 10,8% se encuentran en estado irrecuperable,
frente a un 24,8% del conjunto de viviendas rurales.
Como puede apreciarse, la información de Venezuela y Chile corrobora los resultados del exhaustivo estudio sobre Colombia lo cual avala en cierta forma nuestros cálculos, a pesar de que podrían considerarse subestimados para algunos países de la región. Así, al déficit cuantitativo, se le sustraen las viviendas consideradas irrecuperables (casi 10 millones), configurándose ahora un déficit cuantitativo neto, que supera los 18 millones o 46,1 viviendas por mil habitantes.
El déficit habitacional incorpora notan sólo la carencia de vivienda y su necesidad de reemplazo sino que también debe reflejar el estado cualitativo de sus materiales, estructura y superficies. El estudio realizado en Colombia concluye que del total de viviendas particulares un, 27% se encuentran deterioradas en calidad y requieren ampliación de superficies6. Al aplicar este porcentaje al conjunto de los países de la región y sólo con el ánimo de obtener una apreciación global de la magnitud del problema, nos encontramos con una cifra algo superior a los 23 millones de vivienda o 57,5 por mil habitantes (cuadro 1). El déficit total (por diferencia de hogares\viviendas, viviendas irrecuperables y con necesidad de ser rehabilitadas) y que refleja la necesidad de acciones en vivienda, alcanza los 41 millones, equivalentes a algo más del 10% de la población.
La distribución espacial de las viviendas según su estado cualitativo resulta aun más complejo de conocer. El estudio del ya mencionado del MINVU - CHILE, 1990 muestra que del total de viviendas un 45,3% es considerado "recuperable" (defectos en muros, pisos y techos). En zonas urbanas, un 43,7% se consideran "recuperables" y un 51,7% en zonas rurales.
Podemos apreciar que en cuanto a la distribución espacial, las zonas urbanas arrojan un porcentaje algo más elevado de viviendas recuperables aunque al considerar su volumen el esfuerzo es mucho mayor en éstas áreas considerando su preeminencia en Chile y también en la región. Las diferencias más marcadas las encontramos en el saneamiento.
Del total de viviendas un 81,6% presentan saneamiento considerado bueno y un 18,4% saneamiento malo (el indicador es el sistema de agua o alcantarillado malo oque presenta deficiencia en alguno de ellos). Es mucho más alto el porcentaje de viviendas recuperables con saneamiento bueno en áreas urbanas (82%) que rurales (13%), lo cual, en términos de inversión, representa un antecedente a tener en cuenta en las políticas de mejoramiento del sector.
Otro estudio realizado por CEUR (1979) entrega cifras más elevadas de viviendas mejorables y desechables: se considera que en la región un 37,1% son mejorables. En áreas urbanas, un 27,3% y en áreas rurales un 49,2%. Se estima que un 25,6% son desechables. Un 19,5% en áreas urbanas y un 33,5% en áreas rurales. Se señala que "...La peor situación de vivienda se encuentra en algunos países calificados como urbanísticamente muy inestables, es decir con comparativamente altos porcentajes de población rural, altas tasas de crecimiento natural de la población nacional y tasas consistentemente altas de la población urbana" (CEUR,1979:8).
El cuadro 2 nos muestra la distribución espacial de la población y viviendas en la región7. Se aprecia que un 70,6% de la población se localiza en zonas urbanas y un 29,4% en zonas rurales. No existe una diferencia significativa en la distribución de las viviendas siendo esta de un 71,9% y un 28,1% respectivamente. El número promedio de personas por vivienda es de 4,6 en áreas urbanas frente a 4,9 en áreas rurales. Se observan eso si diferencias significativas entre países. Si tomamos como ejemplo las zonas urbanas, donde se concentra la mayoría de la población regional, Uruguay presenta el menor tamaño con 3,4 personas por vivienda. Nicaragua y Haití presentan los tamaños más elevados con 5,9. Claramente este promedio se encuentra fuertemente relacionado con la etapa de la transición de la fecundidad y el desarrollo socioeconómico de los países. Se puede presumir que en la medida que los países sigan avanzado en el proceso de cambio demográfico y modernización el número de personas por vivienda
(muy vinculado aunque no idéntico al tamaño del hogar) tenderá a disminuir. Este hecho sin embargo no nos puede llevar a confusiones respecto de las necesidades de vivienda toda vez que aunque este promedio descienda los hogares seguirán aumentando, a un ritmo menor pero en términos absolutos crecerán, más allá de la fuerza centrípeta de las familias extensas y compuestas por conformar unidades menores y convertirse, entonces, en potenciales demandantes de vivienda nueva.
Hacia el año 2000, según las proyecciones de Naciones Unidas, la población de la región (cuadro 4) alcanzará 517 millones y medio de personas. Si se asume el supuesto, bastante probable considerando la proximidad del año 2000, de que el déficit cuantitativo neto será el mismo calculado en el cuadro 1 (46,1 por mil habitantes), y se supone también constante el tamaño del hogar, tendremos un déficit habitacional neto cercano a los 24 millones. Por otra parte, en este último quinquenio del presente siglo se formarán -de acuerdo al método de crecimiento de los hogares asimilado al crecimiento de la población mayor de 20 años- (ver cuadro 3) algo más de 21 millones de nuevos hogares. De estos como se puede apreciar en el cuadro 4 un promedio de 65% se constituirán en lo que hemos denominado como "hogares simples"; es decir los hogares unipersonales y nucleares. El restante 35% estará conformado por "hogares complejos" que reúnen los extensos y compuestos (ver detalle para la región en cuadro 7).
Ahora bien, de acuerdo al déficit cuantitativo neto, calculado para el año 2000, se necesitaría construir en la región un total de 24 millones de viviendas, o sea cerca de 5 millones por año. El 72% tendría que localizarse en las zonas urbanas y el 28% en áreas rurales9.
En total, para tener un real orden de magnitud de la necesidad de viviendas en la región durante el último quinquenio del siglo XX, y a la luz de los antecedentes recogidos y metodología de cálculo escogida, será necesario para cubrir el actual déficit cuantitativo neto y absorber el crecimiento natural de los hogares, tener una capacidad de producción de alrededor de 9 millones de unidades de viviendas por año, sin considerar en esta cifra sus superficies y calidades.
En relación a esto último el cuadro 6 presenta las necesidades de reemplazo y rehabilitación de las viviendas particulares para el año 2000, siguiendo los resultados del mencionado estudio en Colombia. De un total estimado de 110 millones y medio de viviendas un 10% se encontraría en estado irrecuperable, es decir 11 millones. Un 27% puede ser rehabilitada, es decir casi 30 millones. Del total de viviendas a rehabilitar el estudio colombiano concluye que el 100% requiere ampliación. Se puede desprender de este antecedente que todas las viviendas con necesidad de rehabilitación tienen como problema principal su reducido espacio, o sea su condición de hacinamiento. No resulta muy difícil imaginar que la problemática del allegamiento tiene estrecha relación con la necesidad de ampliar las viviendas, con una visión bastante realista, en los sectores de bajos ingresos, para enfrentar el elevado número de personas en la vivienda y las posibilidades económicas efectivas de acceder a una vivienda nueva.
Un 24% de las viviendas a ampliar necesitan además un mejoramiento de su materialidad y estructura (alrededor de 7 millones). En síntesis, 21,3 por mil habitantes requiere aciones de reemplazo de vivienda y 57,5 por mil habitantes necesita acciones de ampliación y mejoramiento, lo cual arroja un total de 78,8 acciones de reemplazo y rehabilitación en
vivienda por mil habitantes para el año 2000, de acuerdo a los supuestos explicitados.
En resumen, y de acuerdo a nuestras estimaciones para el quinquenio 1995-2000, se requerirían producir anualmente en la región, en forma aproximada 4 millones de vivienda producto del crecimiento natural de los hogares (un hogar una vivienda), 3 millones por déficit cuantitativo (relación hogar/vivienda) y 2 millones debido a la necesidad de renovar vivienda en estado irrecuperable. Adicionalmente, a estas 9 millones de viviendas anuales - siempre bajo el supuesto de que la demanda potencial por vivienda nueva se,hicíese efectiva, fenómeno que si bien no se va a manifestar en el próximo quinquenio resulta relevante conocer como orden de magnitud - será necesario, según nuestros cálculos someter a un proceso de rehabilitación, tanto en ampliación de superficies como mejoramiento de su calidad, a 30 millones de viviendas, o sea unas 6 millones por año. Prácticamente podemos decir entonces que de 100 acciones en vivienda, un 60% debería corresponder a la construcción de viviendas nuevas
y un 40% a viviendas rehabilitadas.
A las estimaciones de demanda potencial por vivienda nueva y rehabilitada reseñados anteriormente, resulta útil confrontarlas con antecedentes respecto de la producción de unidades de vivienda e inversión sectorial (cuadro 9). Para los 17 países considerados se pudo constatar una capacidad de construcción formal que no supera las 700 mil unidades. Esto significa aproximadamente 1,7 viviendas por mil habitantes. Proyectadas de acuerdo a la población del año 2000 (cuadro 4) alcanzarían las 880 mil unidades.
Estas cifras sólo muestran la producción potencial formal y no dan cuenta de la producción informal, la cual en algunos países alcanza importantes magnitudes.
La producción de viviendas del sector formal, que pueden ser además detectadas por las estadísticas oficiales, presenta sin lugara duda una subestimación de la producción y acciones de ampliación y mejoramiento de viviendas. Según un informe del proyecto PNUD-CNUAH (1993:16) sobre Bolivia, se señala en este sentido que: "...si bien no se poseen cifras precisas sobre el número de viviendas urbanas construidas anualmente, se estima que las mismas alcanzan las 23.000 unidades. De ellas entre un 50 y 55 por ciento estarían siendo producidas por el sector formal de la economía (Fondo de la Vivienda, Sistema de Ahorro y Préstamo y financiamiento privado) mientras que las restantes son construidas informalmente por los sectores de menores ingresos".
En el caso de Chile, el Ministro de Vivienda y Urbanismo, en su ponencia al Primer Seminario Internacional sobre la experiencia chilena en financiamiento habitacional (septiembre de 1993), señaló que la construcción informal, tanto de unidades completas como de ampliaciones se ubica en rangos cercanos al 20 por ciento de la producción formal. Por otra parte CEPAL (1992b: 3) precisa que en América Latina y el Caribe "...Un porcentaje apreciable - entre un 50% y el 75% de sus viviendas - ha sido construido de manera informal, a pesar y muchas veces en contra del Estado"
Si se realiza un ejercicio numérico basado en los antecedentes de producción informal referidos supra y duplicamos la cantidad estimada de producción formal (1,7 por mil), tendremos una producción de viviendas para la región según la población del 2000 (cuadro 4) de poco más de 1 millón setecientas sesenta mil viviendas anuales.
A pesar de las dificultades para obtener información muy precisa queda en evidencia que la capacidad actual de producción de viviendas se sitúa a nivel regional muy por debajo de las necesidades para enfrentar el crecimiento natural de los hogares, el cual requeriría una producción de 4 millones por año y aún menos el déficit por diferencia de hogares/viviendas y renovación del stock en estado irrecuperable que requiere una producción de 5 millones por año. Y esto sin considerar siquiera las necesidades de acciones en vivienda con necesidad de ser rehabilitada.
La brecha es, pues, inmensa entre las necesidades futuras y las capacidades formales, e incluso informales, de producción actuales, lo cual indica la trascendencia de enfrentar con la máxima seriedad las posibles soluciones, adaptadas para cada país e incluso para cada región.
Bajo esta perspectiva se propuso en la Segunda Conferencia Regional sobre la Pobreza (CEPAL, 1991a: 18) lo siguiente: "...la superación total del problema habitacional (abrigo digno para cada núcleo familiar en condiciones higiénicas y materiales adecuadas) de la población más carenciada en el año 2000. Dentro de esta propuesta se recomendó dar énfasis a los programas de vivienda productiva". E incluso se menciona: "...Una tendencia general que se manifiesta en los últimos dos años en el marco de las políticas de vivienda popular en la región la constituye el esfuerzo por incorporar a los propios afectados en la búsqueda de una solución habitacional satisfactoria mediante la autoconstrucción asistida, el fomento del ahorro familiar y también la decisión de estimular al sector privado para la construcción de viviendas de carácter popular"
Adicionalmente es necesario contemplar que no sólo debe considerarse la construcción y/o rehabilitación de unidades de viviendas sino que también es importante considerar su localización urbana y rural junto a las carencias actuales de éstas respecto de los servicios básicos. En el cuadro 8 puede apreciarse que la distribución de las viviendas sin servicios básicos (agua potable, alumbrado eléctrico y servicios higiénicos) se concentra fuertemente en las áreas rurales por lo que tanto la construcción de viviendas nuevas como las acciones de rehabilitación deben considerar este factor en las políticas de vivienda y desarrollo urbano.
En el ámbito urbano, si bien también existen deficiencias serias en cuanto a la disponibilidad de estos servicios básicos, se agrega con fuerza elementos de utilización del suelo y el espacio urbano. Este fenómeno se agudiza como tema crucial a resolver en las grandes ciudades, en donde hace falta enfocar las necesidades de vivienda dentro de un conjunto de reflexiones y políticas que den cuenta de la importancia de esta problemática en la socialidad (entendida como aquellas formas cotidianas y aparentemente banales de agrupamiento social en torno a un hábitat específico que resulta en un aura territorial peculiar), dando un paso más allá de las necesarias consideraciones acerca del entorno de la vivienda (servicios básicos, infraestructura, equipamientos, etc.)
Estimemos ahora, globalmente para la región, las viviendas carentes de servicios básicos: según se desprende del cuadro 8, y calculados con promedios simples, un 28% de las viviendas totales carece de agua potable, un 22% en áreas urbanas y un 63% en áreas rurales. Un 28% no tiene alumbrado eléctrico, un 12% en áreas urbanas y un 60% en áreas rurales.
Y un 33% no dispone de servicio higiénico, un 22% en áreas urbanas y un 56% en áreas rurales. Un cálculo grueso, considerando el stock de viviendas del año 2000 (cuadro 6), y suponiendo que se mantendrá este déficit de servicios básicos, arroja que debería realizarse el siguiente número de acciones para cubrir estas carencias. Alrededor de 31 millones de viviendas (6,2 millones anuales) que deberían ser conectadas a redes de agua potable.
Otras 31 millones de acciones (6,2 millones anuales) para instalar alumbrado eléctrico y 36 millones y medio de acciones (7,3 millones por año) para dotarlas de servicio higiénico.
II. VALOR DE LA VIVIENDA, DEMANDA POTENCIAL ESTRATIFICADA Y ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES DE INVERSIÓN
En el cuadro 9 se puede apreciar que la inversión en vivienda 10 representa, para un promedio de 10 países, sólo el 3% del PIB 11. Un cálculo libre, pues se relacionan valores de diferentes años, arroja que en promedio se invierten US$33.316 por cada unidad -de vivienda que se construye en el mercado formal. Este indicador nos muestra el grado de concentración de la inversión en viviendas de alto valor. Los países que más se acercan a magnitudes de nivel medio son: Colombia, Chile y Bolivia, con un promedio de US$15.500. Venezuela, Panamá y República Dominicana presentan valores muy superiores a los países antes mencionados y Costa Rica y El Salvador valores muy inferiores. México se sitúa en el promedio.
A una reflexión similar se llegó en un estudio de la CEPAL (1979: 39) sobre la vivienda en la región, con datos del decenio de 1960. Se señala que: "...a pesar de que existen diferencias importantes (de producción) entre los países, se puede concluir que muchos de ellos habrían podido solucionar las necesidades habitacionales del decenio, si hubieran centrado sus esfuerzos a proveer una unidad habitacional mínima. Sin embargo, las bajas cifras de producción de viviendas indican la distorsión en el desplazamiento de recursos originada por una demanda altamente estratificada, que se concentra en viviendas de alto costo".
El problema de la vivienda, más que apuntar a una capacidad de producción o de inversión, se refleja en una clara desigualdad en la distribución de los recursos y en la desigual capacidad de los diferentes sectores sociales para hacer frente a la solución de las necesidades habitacionales. Por lo tanto creemos que los esfuerzos de los gobiernos de la región deben concentrase básicamentaen la generación de políticas sociales que focalicen la inversión y el gasto social en aquellos grupos sociales que presentan las mayores carencias.
La carencia de información es un importante obstáculo para calcular los costos y precios de mercado de las viviendas en la región. Además, sabemos que los valores no sólo dependen del tamaño y calidad de la vivienda sino que también del terreno en el cual se localiza. Por esto, existen significativas diferencias de precios según la unidad territorial, el grado de urbanización y la presencia de servicios básicos, equipamiento e infraestructura12.
A pesar de estas limitaciones hemos realizado cálculos aproximativos para la región, con información
En el cuadro 11 se presentan los valores por m2 de viviendas urbanizadas de diferentes tamaños a precio de mercado13. Los hemos asimilado, para focalizar con un mayor grado de precisión nuestros cálculos, en tres grupos sociales (bajo, medio y alto). Los tamaños de la vivienda que se han elegido son 45 m2 para sectores de bajos ingresos, 75 m2 para sectores de ingresos medios y 120 m2 para sectores de altos ingresos (Durán y Soza, 1984). Para los países que no se pudo disponer de información se asimilaron los valores de países con un PIB por habitante dentro de un rango similar que nos llevó a clasificar a los países entres grupos, excluyendo Cuba y Puerto Rico.
Para los países del grupo 1, de mayor PIB por habitante, hemos considerado los costos de Chile que resultan en viviendas de 45 m2 de US$6.165; viviendas de 75 m2 de US$20.025 y viviendas de 120 m2 de US$74.280. Para los países del grupo II de un PIB por habitante intermedio, se utilizaron los valores de Costa Rica, resultando valores de US$4.050 para viviendas de 45 m2, US$13.500 de 75 m2 y US$43.200 de 120 m2. Para los países del grupo III, de menor PIB por habitante, se pudo conseguir información de Bolivia, Guatemala y Honduras, con valores promedio de US$3.343 para viviendas de 45 m2, US$9.107 de 75 m2 y US$29.143 de 120 m2 14.
Antes de ingresar en el terreno de las estimaciones de la necesidad de inversión de acuerdo a la demanda potencial según tamaños de vivienda, asimilados a grupos sociales, nos parece relevante hacer las siguientes consideraciones: es evidente que no todos los hogares representan una igual capacidad potencial para adquirir un determinado tipo de vivienda. La pobreza y la distribución del ingreso son fenómenos que deben ser considerados en las políticas sectoriales.
Estimaciones para el año 2000 (cuadro 12) muestran que de los cerca de 134 millones de hogares que habrá en la región, un 38%, según estudios realizados por CEPAL, se situarán bajo la línea de pobreza. Estos hogares, si bien no representan una demanda efectiva que se transa en el mercado, constituyen el contingente humano con las necesidades "efectivamente" más apremiantes por una vivienda digna. Por otro lado, el actual replanteamiento del rol de Estado y del mercado como eje motor de la asignación de recursos, nos llevan a concentrarnos en las políticas gubernamentales y privadas (y fundamentalmente en las políticas mixtas) en el sentido de conocer las formas de aumentar las posibilidades de acceso a una vivienda nueva o rehabilitada de la creciente demanda potencial de los diferentes grupos sociales.
Por otro lado, la distribución del ingreso sigue siendo tremendamente inequitativa. En la región, el 20% de , los hogares de mayores ingresos (quinto quintil) concentran poco más del 50% del total de ingresos de los hogares mientras que el 20% de los hogares más pobres (primer quintil) sólo recibe el 4% de los ingresos totales (cuadro 10)15.
La estimación de la demanda potencial anual por vivienda nueva durante el período 1995-2000 en la región, muestra que se requieren cerca de 9 millones de viviendas (un hogar, una vivienda) producto del déficit cuantitativo neto y el crecimiento natural de los hogares (cuadro 13).
Esta demanda potencial global la hemos diferenciado por sectores sociales. Como ya ha sido dicho, un 38% los hogares de la región han sido considerados
bajo la línea de pobreza 16. Existen sin embargo diferencias sustantivas entre los países. Aquellos de mayor PIB por habitante (grupo 1) presenta un promedio de 27%; el grupo II un promedio de 42% y el grupo III de menor PIB por habitante tiene un 52% de hogares en situación de pobreza.
La demanda potencial por vivienda nueva de sectores medios y altos corresponde pues a la demanda total menos los hogares en situación de pobreza,
representando un 62% de los hogares. Este análisis supone que los hogares considerados bajo la línea de pobreza se constituirán a lo más en demanda potencial por vivienda básica de 45 m2. Cuántos hogares en condiciones de pobreza se convertirán en demanda efectiva es un tema que requiere ser estudiado en profundidad y considerando la realidad cultural de cada uno de los países, la distribución del ingreso, el ingreso de los hogares, a través de encuestas de hogares de los países, el destino del gasto de los ingresos de los hogares, las políticas de subsidio del Estado, el gasto social del Estado en vivienda, las políticas de financiamiento de los agentes financieros, entre muchos otros17.
Una estimación tal vez poco realista aunque importante de efectuar si queremos conocer con mayor exactitud el grave problema que aflige al sector vivienda, se puede ver en el cuadro 14. Allí se asume el supuesto de que tanto los nuevos hogares como los deficitarios requerirán una vivienda nueva 18. Se asigna, como se ha señalado, una aspiración máxima a los hogares en situación de pobreza de acceso a una vivienda de 45 m2. Los sectores altos, demanda potencial perfectamente asimilable a demanda efectiva, constituyen el 10% de los hogares (ver metodología de cálculo en la columna K del cuadro 14) y, bajo nuestros supuestos, demandarán vivienda de en promedio 120 m2.19. Los sectores medios, que aspirarían a viviendas de 75 m2, los hemos ubicado para efectos de nuestras estimaciones entre los hogares que se sitúan sobre la línea de pobreza y el decil más alto de ingresos. Este sector medio corresponde en promedio a un 52%. Un 63% en los países del grupo I, un 48% en el grupo II y un 38% en el grupo III.
La demanda potencial anual por vivienda básica es, según nuestros cálculos efectuados en el cuadro 14, en cifras aproximadas de 3 millones y medio de viviendas. Y la necesidad de inversión alcanza los US$15.021 millones, que representa en promedio un 1,7% del PIB regional. Para los países agrupados en I significa un 1% del PIB; para los países del grupo II un 2,2% del PIB y para los países del grupo III un 4,7% del PIB.
La demanda potencial por vivienda media de 75 m2 corresponde aproximadamente a 4 millones y medio de viviendas y la inversión requerida es de US$70.011 millones, que representan un 7,9% del PIB. La distribución por los grupos de países definidos es la siguiente: grupo I, un 7,2%, el grupo II, un 8,6% y el grupo 111 un 9,2% del PIB.
Los sectores de mayores ingresos, presentan una demanda potencial de 880 mil viviendas de 120 m2. La inversión calculada es de US$44.904 millones, equivalente a un 5,1% del PIB. El grupo I un 4,3%, el grupo II, un 5,7% y el grupo III un 7,9% del PIB.
La inversión total por vivienda nueva en la región, bajo los supuestos mencionados, para los tres sectores sociales definidos sería de US$129.936 millones, equivalentes a un 14,7% del PIB.
Resulta también interesante desagregar el total de inversión regional según tipo de vivienda. En vivienda básica un 11,6%, en vivienda media un 53,9% y en vivienda alta un 34,5%
Del total de inversión necesaria en vivienda para enfrentar la demanda potencial hacia el año 2000, el 11,6% (US$15.021 millones) se requeriría para cubrir la demanda de los sectores de menores ingresos, aunque es allí donde resulta más dificultoso convertir en efectiva la demanda potencial y donde debería localizarse la mayor parte del gasto social en vivienda 20. Sin embargo se está muy lejos de que esto ocurra
Según Necochea (1988: 18-19) "...el gasto social en vivienda tiene un gran componente político en su decisión tendiendo, tal como se ha dicho, a atender las necesidades de los grupos con mayor capacidad de presión. Históricamente éstos han sido los de los estratos altos que se encuentran de preferencia en las grandes ciudades. Esto explica, en buena medida, el que los presupuestos no se distribuyan en forma homogénea en el espacio nacional, sino que tengan un sesgo importante hacia las grandes metrópolis. Como los recursos son insuficientes para atender todas las necesidades, quedan más postergadas las de la población que habita en ciudades pequeñas o zonas rurales, lugares en los que se producen las situaciones mas críticas de pobreza extrema en los países de América Latina"21.
Permítasenos una reflexión en torno a los sectores medios: un análisis más refinado tendrá que abrir necesariamente este sector social a fin de identificar con mayor precisión las necesidades de los grupos de ingresos medios que representan indudablemente a aquellas familias que se debaten entre los subsidios estatales y su participación plena en el sistema de oferta y demanda. En otras palabras es en este sector social donde cabría estudiar con mayores antecedentes la relación entre demanda potencial y efectiva así como el papel del Estado en el incentivo de generar políticas de desarrollo urbano y regional sectoriales creativas que posibiliten la incorporación de estas familias a la dinámica adquisitiva de viviendas.
La demanda potencial por vivienda nueva de los sectores de ingresos bajos y medios de la región durante el lapso 1995-2000 es una alternativa que hemos analizado supra y que corresponde a una aspiración legítima de las familias, los gobiernos y organismos internacionales. Sin embargo, una visión de corto y mediano plazo más realista -pues para alcanzar esta meta tendría que multiplicarse prácticamente por cinco la relación inversión global en vivienda/producto interno bruto (3% cuadro 9 a 14,7% cuadro 14) existente en la actualidad-, hemos incorporado a nuestras estimaciones el destino de la demanda potencial por sectores sociales no sólo hacia viviendas nuevas sino que también considerando su orientación hacia viviendas rehabilitadas.
Según Durán y Soza (1984: 11) esto se justifica plenamente ya que "...si se recorren las ciudades de cualquier escala y el campo latinoamericano, es evidente que la alternativa de extender la vida de las viviendas existentes, de complementarlas y mejorarlas y de dotarlas de servicios inexistentes o deficientes es económica y socialmente razonable y técnicamente viable".
De acuerdo a esta orientación realizamos nuevas estimaciones para sectores con posibilidad de acceso a viviendas básicas y medias. Para los sectores de altos ingresos se estimó que en su totalidad demandarían vivienda nueva. En el cuadro 15 se calcula la demanda por vivienda básica de 45 m2 nueva y rehabilitada, cuyo supuesto consiste en que sólo un 60% de la demanda potencial buscaría viviendas nuevas y un 40% viviendas ampliadas. Adicionalmente, un 30% de éstas viviendas ampliadas deberían someterse a un proceso de mejoramiento de su calidad.
A la luz de estos supuestos, la inversión requerida bajaría de los US$15.021 millones (todas viviendas nuevas, cuadro 14) a US$11.536 millones, o sea el 1,3% en relación al PIB regional. No obstante, un 78,1% de la inversión la siguen concentrando las viviendas nuevas; la ampliación de superficie ún 15,6% y el mejoramiento un 6,3%. En los países del grupo 1 la inversión requerida equivale a un 0,8%del PIB; en los países del grupo I I un 1,7% yen los países del grupo III un 3,6% .
En cuanto a la vivienda para sectores medios (cuadro 16) el supuesto es que un 70% requeriría viviendas nuevas y un 30% viviendas ampliadas, debiendo mejorar además su calidad un 20% de estas últimas. La inversión total necesaria alcanzaría en este caso los US$54.468 (6,1% del PIB regional) en lugar de US$70.011 millones (todas viviendas nuevas, cuadro 14). Un 88,5% de la inversión se concentra en viviendas nuevas, un 8,8% en viviendas ampliadas y un 2,7% en viviendas mejoradas. La relación de la inversión respecto del PIB es para los países del grupo 1 de 5,6%, los países del grupo II de 6,7% y los países del grupo III de un 7,1% .
Por último, el cuadro 17 resume la estimación de la necesidad de inversión anual en vivienda básica, media y alta, siguiendo nuestra propuesta en cuanto a la demanda diversificada por vivienda nueva y rehabilitada de' los sectores de ingresos bajos y medios.
A diferencia de los US$129.936 millones por año - estimados para la región como necesidad de inversión durante el período 1995 - 2000, para cubrir la totalidad de la demanda potencial, producto de la formación de nuevos hogares y el déficit cuantitativo neto,
considerando para cada hogar una vivienda nueva (14,7% del PIB) - serían necesarios, bajo el supuesto de atribuir aun porcentaje de los sectores de ingresos bajos y medios su solución habitacional no tan sólo a través de la demanda de viviendas nuevas sino que también rehabilitadas, una suma de US$110.908 millones, equivalentes a un 12,5% del PIB. La diferencia entre estos dos montos es de US$19.028 millones; es decir, un 15% menos.
Se puede observar que la inversión en vivienda básica sólo representa un 1,3% del PIB, mientras que la inversión en vivienda media y alta representa un 6,1% y un 5,1% del PIB respectivamente. La relación inversión total/PIB por grupos de países muestra lo siguiente: grupo I, un 10,7%, grupo II, un 14,1% y grupo III, un 18,6%.
Ahora bien, resulta interesante también confrontar la inversión real en vivienda con las necesidades potenciales. En este sentido, según nuestros cálculos realizados en el cuadro 17, la inversión en vivienda (un 30,2% de la inversión en construcción) en 1992 fue a nivel regional de US$27.877 millones. Bajo el supuesto que ésta se mantuviera en el año 2000, la diferencia con las necesidades de inversión para cubrir el conjunto de necesidades de la demanda potencial, sería de US$83.032 millones por año.
Según CEPAL (1992b: 10) la política de desarrollo juega un papel clave pues "...si bien hoy se da cada vez mayor énfasis a la economía de mercado, a la reducción del aparato estatal, a la privatización y a la descentralización -aspectos todos considerados como estratégicos en las políticas de vivienda preconizadas por las Naciones Unidas- debe considerarse que los actuales mercados de vivienda son imperfectos y que si se deja todo a la mano invisible de la economía, sólo los más pudientes contarán con vivienda adecuada en el año 2000".
En este sentido, es necesario decir que a los cálculos realizados de inversión requerida en vivienda nueva y rehabilitada, se debería agregar la inversión en un conjunto de acciones conexas a la construcción de viviendas y que dicen relación con la necesidad de alcanzar grados crecientes de habitabilidad de los asentamientos humanos. De este modo, las obras equipamiento, la infraestructura vial, la infraestructura de servicios básicos, el mantenimiento de vías, las nuevas pavimentaciones y el mejoramiento de calles, los lugares de encuentro social, se constituyen en acciones públicas, tendientes a cubrir las necesidades de mejoramiento del entorno urbano y, finalmente, la calidad de vida de sus habitantes.
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NOTAS
1 Este Documento fue preparado por el autor para el proyecto Hol/93/083 adscrito a la Unidad Conjunta CEPAL/CNUAH de Asentamientos Humanos de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos. Abril, 1994.
2 Sociólogo, Magister en Planificación del Desarrollo Urbano y Regional. Director del Programa Global de Formación en Población y Desarrollo Sustentable, Universidad de Chile - Fondo de Población de las Naciones Unidas.
3 La vivienda se refiere siempre a viviendas particulares ocupadas, con personas presentes o ausentes.
4 En el Taller de Trabajo "Familia, Desarrollo y Dinámica de Población en América Latina y el Caribe se observa que; la reducción en el tamaño de los hogares"...descansa en tendencias observadas en todos los países examinados: la disminución de la fecundidad y de la proporción de hogares extensos y compuestos en el total de hogares, y el aumento de los hogares con jefatura femenina sin cónyuge y con niños, así como unipersonales". (el subrayado es nuestro) CEPAL, 1993a).
5 Según un informe realizado por la Unidad Central de Vivienda de Bogotá en 1991, utilizando diversas fuentes tanto nacionales como internacionales, la proporción de viviendas a sustituir para algunos países de la región sería la siguiente: en Argentina el 18%, en Paraguay el 23%, en Panamá el 28%.
6 Según el citado informe de la Unidad Central de la Vivienda los porcentajes del stock de viviendas que debería ser rehabilitado es para Argentina el 12%, Paraguay el 35% y Panamá el 14%.
7 Los valores urbanos y rurales se ajustan a las definiciones adoptadas por los propios países.
8 Entre el 2000 y el 2020 (cuadro 5) se necesitarían cerca de 65 millones por crecimiento natural de los hogares, bajo el supuesto de un hogar una vivienda y 83 millones considerando la distinción hogares simples y complejos. Si se asume-que el déficit cuantitativo neto no presentaría cambios, lo cual es poco probable, tendríamos una necesidad de 30 millones y medio de viviendas. En todo caso las proyecciones hacia el 2020 tienen sólo el propósito demostrar un orden de magnitud muy grueso, considerando que en dos decenios se pueden producir muchos cambios en las sociedades y políticas de desarrollo en la región lo cual no daría a nuestras estimaciones una gran utilidad.
9 De acuerdo al estudio mundial sobre la vivienda. realizado por Naciones Unidas (CEUR, 1979) en el decenio de los setenta deberían construirse cerca de 3 millones de unidades por áño. Un 74 por ciento para satisfacer la demanda de población y un 26 por ciento para renovar el stock existente.
10 La inversión en vivienda en el sistema de cuentas nacionales corresponde al valor de la obra realizada en la construcción y transformación importante de edificios destinados total o principalmente a la vivienda.
11 Según CEPAL (1991b: 9) "...la inversión en vivienda como porcentaje de la inversión en construcción disminuyó de un promedio de 32,6% en los años setenta a 30,2% en el período 1980-1989. Esto significa que en promedio la inversión en vivienda como porcentaje del PIB bajó de 3,5% a 3,0% entre los setenta y ochenta. A modo de referencia se puede mencionar que la inversión en vivienda en los países industrializados durante la década de los ochenta representó cerca del 43% de la inversión en construcción, y el 5,2% del PIB".
12 En CEPAL (1979:21) se señala lo siguiente"...En todas las soluciones habitacionales que consideran la construcción de una vivienda, con excepción de la vivienda edificada en altura, la incidencia de los componentes del costo en el precio final es semejante. Así, se puede constatar que en las viviendas de hasta dos pisos el costo de la edificación se aproxima al 70 por ciento del costo final, la tierra al 17 por ciento y la urbanización al 13 por ciento. Estas proporciones se alteran en el caso de las viviendas multifamiliares, en las cuales la edificación representa el 92 por ciento del costo final, el terreno el 5 por ciento y la urbanización tan sólo el 2 por ciento".
13 Si bien escapa a los fines de este trabajo es necesario dejar planteado, en la perspectiva de futuros desarrollos en la temática, que la construcción de viviendas nuevas tiene costos productivos directos (mano de obra, equipos y herramientas y materiales) y representan entre el 65 y 80% del costo total. Luego vienen los costos improductivos indirectos (administración) y financieros.
14 Según CEPAL (1992c: 11) "...en ciertos casos se pueden dar; soluciones habitacionales completas (lote de 75 a 110 m2; vivienda de 40 a 45 m2, e infraestructura básica con conexiones domiciliarias) por valores que oscilan entre los 5.000 y 7.000 dólares. En muchos casos, estos valores son más elevados. El costo del terreno puede representar del 10% al 15% del costo total, la urbanización alrededor del 30% y el resto, la vivienda".
15 En documento realizado por CEPAL (1979) se señala que según un trabajo realizado por Luis Ratinoff para el BID el precio medio de una vivienda económica en la región en 1976 habría sido de aproximadamente US$4.000 y que a ese precio más de la mitad de la población latinoamericana quedaba fuera del mercado habitacional.
16 CEPAL (1991a: 49) utiliza el método del ingreso para estimar la pobreza absoluta,y representa: "...el monto del ingreso que permite que cada hogar satisfaga las necesidades básicas de todos sus miembros. La determinación de la línea de pobreza de cada país y zona geográfica se basó en la estimación del costo de una canasta básica de alimentos que cubre las necesidades nutricionales de la población, y que considera sus hábitos de consumo, así como la disponibilidad efectiva de alimentos en el país y sus precios relativos. Al valor de esta canasta se sumó una estimación dedos recursos requeridos Por los hogares para satisfacer el conjunto de las necesidades básicas no alimentarias".
17 Según CEPAL (1962: 7) "...La demanda efectiva se refiere a las necesidades que se dejan sentir en el mercado, pudiendo ser ésta libre o reglamentada. La demanda efectiva depende de factores tales como el ingreso, nivel de precios y preferencia de los consumidores, y, en consecuencia, resulta muy difícil dar a aquella una expresión cuantitativa".
18 Otro aspecto de mucha importancia y que debería llamar la atención de los estudios en vivienda es el mercado del arriendo, pues se considera bajo en relación a países más industrializados. Según CEPAL (1991 b) 60% de las familias son propietarios.
19 El cálculo que fundamenta la determinación de este l0% se explica en la columna L del cuadro 14.
20 El gasto público en vivienda (Dawans, 1991) incluye el gasto corriente en vivienda, la inversión pública en vivienda y otros servicios de vivienda y comunitarios (principalmente agua, alumbrado público y servicios higiénicos) - alcanzó en el período 1980-1988 en la región un promedio anual de US$85.2 millones, que representaron también en promedio un 2.7 por ciento del gasto público total por año. Por otro lado, UNIAPRAVI (1991:58) dice que: "...en promedio los Estados de los países latinoamericanos destinan algo menos del 1% del PIB al financiamiento de la vivienda con recursos públicos, en circunstancias que sólo el mantenimiento de la situación actual sin incrementar el déficit, requiere de aproximadamente un 4% del PIB regional".
21 Adicionalmente, la distribución de los beneficios de los subsidios, estatales se concentran claramente en el quintil más alto de ingresos (que como muestra el cuadro 10 dispone del 50% del total de los ingresos). Con datos en torno a los años 80, Necochea (1983) indica que el 67 por ciento de estos beneficios los obtiene el quinto quintil. Nahour (1987) citando un estudio de ECIEL sobre "Gasto público social y sus efectos distributivos; estudio para cinco paises latinoamericanos", da para Costa Rica, Rep. Dominicana y Uruguay un 48,9 pór ciento, un 74 por ciento y un 32,8 por ciento respectivamente de concentración en el quintil más alto.