Revista invi N°24/Mayo 1995/Volumen 10 : 18-33
Giuletta Fadda2
1 El presente artículo deriva del Proyecto de Investigación de la Dirección de Investigación de la Universidad de Valparaíso. DIUV 03/93.
2 Arquitecta. Académica del Departamento de Urbanismo de la Universidad de Chile y de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Valparaíso.
INTRODUCCIÓN
Una de las tareas prioritarias para el gobierno "de transición a la democracia" (Aylwin 1990-1994), fue la de enfrentar el problema de la vivienda. El déficit nacional del sector, para ese momento, se estimaba en alrededor de un millón de unidades, ubicándose un 85% del mismo en los estratos más pobres de la población.
Ante este desafío, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) asumió la tarea de modificar los sistemas tradicionales de acceso a la vivienda. En este sentido, se propuso:
Ampliar su cobertura, incorporando sectores tradicionalmente no atendidos o atendidos en forma deficitaria;
Mejorar los mecanismos de focalización de los subsidios;
Mejorar la regionalización en la asignación de recursos para fomentar la descentralización y orientar la acción;
Revertir o limitar la regresividad en el otorgamiento de beneficios habitacionales, en el sentido que el sistema tiende a dejar fuera a aquéllos más pobres (CEDESCO, 1992: 6).
A tales efectos, y entre otras cosas, se creó y puso en marcha el Programa de Vivienda Progresiva. Este programa, complementando los ya existentes, se dirige a familias en situación de emergencia habitacional, especialmente a las allegadas 3.
EL PROGRAMA DE VIVIENDA PROGRESIVA (PVP)
En general, con el Programa de Vivienda Progresiva se propone "implementar soluciones mínimas que, a través del esfuerzo de los beneficiarios y con apoyo estatal, se consoliden hasta llegar a ser viviendas definitivas" (Green et al. 1991: 4). La solución ofrecida considera dos etapas: la primera comprende como mínimo, un sitio urbanizado y una unidad sanitaria compuesta de baño y cocina. En la segunda se emprende la ampliación y mejoramiento de la unidad existente, ya sea de primeras etapas de PVP o surgidas de otros planes. Ambas etapas cuentan con el apoyo gubernamental tanto en el financiamiento como en la asesoría profesional. Los requisitos de postulación están diseñados de modo de posibilitar el acceso a los estratos más pobres de la población y, en especial, a las familias que se encuentran en situación de allegamiento.
Al PVP se puede postular en forma individual o colectiva y tiene dos modalidades de ejecución: privada y SERVIU. En la modalidad privada, "el SERVIU concurre al financiamiento del proyecto; otorgando el subsidio y el crédito; y califica su factibilidad técnica y económica, debiendo el postulante contar con sitio propio. En la modalidad SERVIU, este organismo contrata la construcción de las viviendas y las asigna a quienes, habiendo optado por dicha forma, sean seleccionados" (Sugranyes e lcaza, 1992 : 2). Por lo tanto, en esta última modalidad, normalmente, no se produce la formación de comités, típica de la modalidad privada-colectiva.
Entre los aspectos que distinguen a este programa de aquéllos implementados por el MINVU en los años precedentes, está el concepto de progresividad en el logro de la solución habitacional. Para aclarar este concepto nos remitiremos a Joan Mac Donald, quien lo ha venido trabajando desde hace algunos años. En su libro "Vivienda Progresiva", Mac Donald (1987: 37-57) define esta noción, partiendo de la premisa, según la cual, con la incorporación del tema de la vivienda al campo de la calidad de vida, "el foco de la atención se traslada desde el objeto (o producto vivienda) al sujeto habitante". La vivienda, así entendida, pasa a ser un instrumento con el cual "el habitante lleva adelante el acondicionamiento con el medio".
Luego, en coherencia a un análisis de las necesidades habitacionales, concluye que la necesidad de vivienda no puede entenderse como un producto cerrado de atributos predeterminados, sino como "un agregado de bienes, servicios y condiciones que apuntan a necesidades diferenciadas, es posible concebida en función de diversos componentes que pueden estar en diferentes niveles de carencias y también son posibles de corregir independientemente. Esta desagregación permite por una parte, diseñar correctivos específicos a las diversas carencias, por otra, aplicarlos de acuerdo a criterios de prioridad que se estimen adecuados a determinada situación del proceso habitacional". Para ello, resultaría fundamental la distinción entre condiciones esenciales y deseables en determinada situación o momento.
Otra peculiaridad que presenta el PVP, es la posibilidad de participación que da a la comunidad y a otras organizaciones no estatales. El PVP estimula la postulación por parte de grupos, en forma colectiva, a sus beneficios. Esto es, la presentación como grupo organizado y con personalidad jurídica, modalidad que "contribuye aque las familias carentes de vivienda puedan aunar esfuerzos para solucionar sus problemas habitacionales. De esta forma, los afectados participan activamente en la solución de sus problemas" (Espinoza e Icaza, 1991 : 1), y los distintos actores pueden contribuir con su aporte al mejoramiento de la vivienda.
Dentro de tal enfoque, el MINVU ha manifestado su voluntad de poner énfasis en la participación de la comunidad en los programas de vivienda y de "traspasar cada vez más a los grupos sociales, espacios de decisión y concreción" (Mac Donald, 1992). Este traspaso supone un cambio en la actitud de la comunidad: de meros receptores o compradores de bienes y servicios deben transformarse en co-gestores de sus procesos habitacionales y vecinales.
Parece de suma importancia el propósito expresado por Mac Donald en el sentido que el MINVU "desea abrirse a los diferentes grupos sociales, recoger sus prioridades y decidir con ellos la forma en que se abordan los problemas" (ibid).
Otro elemento novedoso que se introduce en este programa es la adopción de las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) como "conectores" entre el Estado y la comunidad, para facilitar la participación en el proceso habitacional de esta última.
Las ONG son "organizaciones, en su mayoría sin fines de lucro, que intentan llenar o complementar espacios a los que el aparato gubernamental no puede llegar o lo hace en forma deficitaria" (Moure, 1992). Nacieron después de 1973 "como reacción a condiciones creadas por el régimen militar, y como búsqueda a espacios laborales... durante el actual gobierno democrático, la forma de trabajo de las ONGs ha cambiado notablemente: se encontraron con la institucionalidad del Estado" (SUR, 1993: 8 y 12). En el PVP, ellas han tenido, un rol significativo en el asesoramiento a los comités de postulantes y/o beneficiarios, especialmente en las instancias del proyecto que el Estado no asume y que deja a la participación de los interesados.
Así, el programa que nos ocupa, está introduciendo, en su estrategia habitacional, dos elementos inéditos: la participación de la comunidad organizada y la participación de las ONG u otras pequeñas o medianas empresas privadas.
A nuestros fines, interesa entonces, indagar estos aspectos de apertura a la participación, contenidos en un programa oficial. Para ello, se consideraron dos tipos de actores: a) los agentes estatales y b) los agentes de la sociedad civil. Entre estos últimos, se diferencian: las organizaciones no gubernamentales (ONGs), los empresarios privados y las comunidades de beneficiarios.
Metodológicamente, se recurrió a la recopilación de antecedentes relativos a los actores que participaron en el programa. Esto se realizó tanto a través de material bibliográfico como de entrevistas a informante clave: a) personas que tuvieron vinculación con la formulación y aplicación de políticas del MINVU (actores estatales); b) personas que han desarrollado programas con ONGs o empresas privadas y c) dirigentes de los comités. Para esto se elaboraron respectivamente, tres tipos de entrevistas semi-estructuradas
EL CASO DE LA V REGIÓN
Plano 1 de la V Región con sus provincias y comunas
Plano 2 Localización de las poblaciones registradas en el estudio en el área geográfica de la V región
De acuerdo a antecedentes estadísticos reproducidos en el Cuadro N°1, se puede constatar que 3.469 familias han tenido acceso al PVP-modalidad privada, en diferentes momentos del proceso durante el período 1991-1994; y concretamente, se terminaron de constatar 1087 unidades. En la modalidad SERVIU, se llegó a las 414 unidades (sea en I o II etapas), lo cual totaliza 1.501 viviendas terminadas (ver localización en Plano 2). A lo anterior habría que agregar la demanda para 1994, cuya cantidad de unidades en modalidad privada, asciende a las 1.586 (ver Cuadro N°2/D).
Como ya se había hecho mención, en la modalidad privada las ONGs actúan como mediadores entre el SERVIU y los grupos de comunidades. Se establece así, una relación directa entre ONG y los otros dos actores. La participación de la ONG en estos casos, puede ser en el campo de la construcción o de la organización y capacitación de los grupos. En la modalidad SERVIU, es este organismo el que asume todas las instancias del proceso.
Los actores y sus modalidades de cooperación
En la implementación del PVP en la V Región4 han participado, a nivel regional, los precitados actores estatales y civiles.
a) A nivel estatal
El SERVIU Regional partió en 1990, dándole un gran impulso a la difusión del PVP y a la creación y conducción de los grupos de postulantes. Se establecieron relaciones, ya sea con las autoridades, municipios, ONGs, sectores privados, como con los comités de pobladores. Además, se llevó a cabo una constante labor de gestión del programa. Entre las actividades emprendidas con el fin de informar y adiestrar al propio personal respecto a este programa, se destaca la organización de seminarios de actualización y capacitación para los funcionarios del Ministerio y Municipios.
En su Unidad de Servicio Social se diseñó un plan de trabajo, orientado a la capacitación de los grupos en sus diferentes etapas: a) formación, b) inscripción, c) postulación, d) selección, e) asignación, f) instalación y g) consolidación de la etapa habitable.
De acuerdo a un funcionario público (entrevistado A), esta política permitió que "seamos la región que más programas privados tiene en Chile" y que habiéndose recibido normalmente el 10% de la inversión general en vivienda con respecto al país, "específicamente para vivienda progresiva, se ha recibido alrededor del 25%".
Frente a esta circunstancia, la cantidad de grupos fue incrementándose y, por consiguiente, el SERVIU no tuvo la capacidad para seguir apoyándolos en forma directa, debiendo recurrir a la participación de ONGs, Universidad, Colegios Profesionales, Obispado y Municipalidades. Estas últimas han llegado a tener un rol bastante importante: algunas han creado oficinas de vivienda para trabajar en forma coordinada con el SERVIU. Esto, de acuerdo a un funcionario (entrevistado B), significa "tener pequeñas oficinas SERVIU en los municipios". Sin embargo, la integración de nuevos organismos al programa, mantiene vigente el problema de la desinformación del nuevo contingente de funcionarios.
En 1992 se inicia la Oficina de Vivienda dentro de la Dirección de Desarrollo Comunal de la Municipalidad de Valparaíso. Esta se compone de tres profesionales: proyectista, cartógrafo y asistente social. Esta Oficina asume, para la ciudad de Valparaíso, las funciones normalmente desempeñadas por las ONGs en el PVP. Por ejemplo, la asesoría a los grupos de allegados: "nosotros partimos como una instancia de coordinación entre la comunidad y el SERVIU. Pretendemos llevarle al poblador porteño las alternativas habitacionales que el Ministerio de Vivienda le ofrece, preocupándonos de que ese proceso sea lo más estricto posible y tratar de optimizar el uso y rendimiento del subsidio" (entrevistado C). De acuerdo a la misma fuente, Valparaíso estaría liderando (en 1993) la experiencia que se trata de implementar en otras Municipalidades de la Región.
En otra esfera, también el Obispado ha tenido un papel importante, especialmente con los comités ubicados en el litoral (programas de pescadores).
No obstante, las demandas han sobrepasado la capacidad de gestión, no sólo del SERVIU, sino de las ONGs y otros agentes que han actuado en el PVP. Ante tal presión, desde 1993, se ha recurrido a ONGs extraregionales e incentivado la creación de nuevas empresas ejecutoras, sobre todo de nivel medio y pequeño para atender a los grupos privados del programa. Algunas ONGs que antes participaban sólo a nivel de asistencia social, han incursionado últimamente en la construcción de las viviendas. En síntesis, la estrategia del SERVIU Regional ha ido evolucionando: en un primer momento éste se en-cargaba directamente de todo el proceso, luego ha buscado, para los programas privados, asociados en quienes delegar gran parte de las asesorías técnicas y sociales. Ello ha redundado en que el esfuerzo del SERVIU se ha visto complementado por los otros organismos señalados, dando especial ímpetu a la modalidad privada del PVP.
La asistencia técnica ofrecida por el SERVIU, ya sea en forma directa o por licitación de otros organismos, de acuerdo a Hernández (1994) se ha enfocado hacia tres aspectos distintos:
A la postulación, esto es, al acompañamiento profesional del proceso de organización de los pobladores hasta que se constituyen en postulantes hábiles;
Al traslado de los pobladores a la vivienda, tratando de optimizar el uso de los materiales con que cuentan y el mejor aprovechamiento de sus recursos: A la gestión de los pobladores con subsidio, o sea a la organización para la administración de sus fondos.
Si bien el contrato es directo entre cada grupo y el respectivo asesoro contratista, el SERVIU-V Región ha elaborado, para la coordinación de estas relaciones, un instrumento con las indicaciones de cada uno de los pasos a seguir. ("Carpeta de Pautas y Nomas para la Contratación de Servicios").
Contractualmente, el SERVIU no tiene ingerencia en las decisiones del grupo. Es este último quien decide si opta por una ONG, por una empresa constructora, por paneles prefabricados o por un esquema mixto y debe presentar al primero un proyecto, el cual es evaluado técnicamente para asegurar que lo que allí se propone sea factible.
Los resultados regionales del PVP han sido calificados, por distintos actores, como positivos: Saborido (1992:14), en una evaluación, señala que el caso de la V región se destaca destaca en que "la creatividad y el compromiso con el programa por parte de la autoridad del SERVIU, se reconoce como una clave en el desentrabamiento del programa y en la búsqueda de caminos futuros.
Se crea una sociedad mixta SERVIU-ONG que abre una nueva alternativa para la organización de la demanda".
Por su parte, un funcionario del SERVIU (entrevistado B), opina que la política de este organismo "ha sido de gran receptividad frente a todas las inquietudes de los comités o de las ONGs. Normalmente, la oficina del SERVIU es un punto de referencia tanto para ls ONGs, como para los comités. Cada uno de ellos, cuando tienen problemas llegan al SERVIU, el cual actúa de mediador juntando a ambas partes y trata de dar una solución adecuada. Usualmente, el origen de los problemas radica en una mala información, ante lo cual el Servicio aclara dudas..."
Por último, las entrevistas a actores de ONG y dirigentes comunitarios (esquematizados en algunos de los cuadros del acápite siguiente) también evidencian que tanto los comités como las ONGs, estiman buenas sus relaciones con el SERVIU Regional. Así mismo, que los beneficiarios del programa han quedado, en términos generales, satisfechos con los resultados obtenidos.
b) A nivel de la Sociedad Civil
La comunidad.
El Cuadro N° 2 proporciona la nómina completa y características esenciales de los comités PVP-V Región en modalidad privada (1991-1994). El Cuadro N° 3 nuestra los índices básicos registrados para los comités entrevistados por nosotros y el Cuadro N° 4, la relación de estos mismos con otros actores.
En términos generales, la relación de los dirigentes de las comunidades con el SERVIU ha sido buena. Sin embargo, aquí también es válido lo acotado por SUR (1993) en relación a que existe un contraste entre la buena disposición de los altos funcionarios y las dificultades de operar con los funcionarios de otros rangos. Esta opinión, es compartida por algunos representantes de ONG entrevistados:"
La "Carpeta de Pautas y Normas para la Contratación de Servicios", fue especialmente elaborada por este Servicio Regional, para orientar a los postulantes en los pasos a seguir en el trámite para lograr los subsidios.
La relación Comités/Municipios fue buena, a excepción de uno de los casos entrevistados. La Municipalidad estableció los nexos entre los postulantes y el SERVIU, proporcionó información y asesoría técnica para la obtención de los subsidios.
En general, sólo tienen contacto con ONGs o empresas, los grupos para modalidad privada, puesto que para la modalidad SERVIU, es este organismo quien asume directamente el proceso. Por otra parte, la experiencia ha demostrado que la participación de las mujeres ha tenido gran significación en este proceso.
Las organzaciones no gubernamentales (ONGs). Con el paso a un gobierno democrático, el trabajo de las ONGs adquiere nuevas modalidades y potencialidades. Estas organizaciones venían trabajando en poblaciones y tratando de rearticular la red de las organizaciones populares, desde el período del gobierno militar. Por consiguiente, a partir de 1990 y por su propia vocación, las ONGs fueron consideradas como los agentes intermediarios entre el Estado y los pobladoresen los programas de acción social con acento participativo. Tal es el caso del PVP.
En la práctica específica de la V región han participado, en este programa, esencialmente seis ONGs. El Cuadro N° 5 ilustra las relaciones establecidas entre tres de esas ONGs y los demás actores involucrados. Las actividades de estos organismos han estado dirigidas ya sea a la capacitación y organización de los postulantes (tanto en primeras como en segundas etapas), a la construcción de las viviendas o a consultorías. Dentro de estos rubros se pueden distinguir los siguientes aspectos realizados:
i) Como entidad organizadora (capacitación y organización):
- organización de grupos;
- apoyo en la gestión legal y administrativa de grupo para postulación al programa;
- apoyo a la búsqueda y compra de sitio; - apoyo a la legalización del sitio;
- apoyo en proyectos de urbanización y arquitectura;
- apoyo en la búsqueda y contratación de ejecutores;
ii) Como entidad contratista (construcción y administración):
- ejecución del proyecto;
- recepción de la obra
iii) Como entidad consultora (estudios y asesorías): - traslado de los beneficiarios;
- seguimiento
El Cuadro 5, en la línea 6 denominada "usuarios" especifica las formas de asistencia prestadas por las ONGs entrevistadas a los beneficiarios del programa. En general, existe consenso entre las mismas en que la mayor significación de su aporte, está más ligado a las instancias de capacitación (ya sea para primeras como para segundas etapas) que a la de construcción. En ciertos casos, este rol se comparte con algunas Municipalidades, como ya se acotó en el acápite respectivo.
Por otra parte, de acuerdo a CEDESCO (1992) "la participación de las ONG en este programa es quizás, cuantitativamente, lo más importante realizado. Sólo en las Segundas Etapas (ampliación de la vivienda de acuerdo a las necesidades de la familia habitante) se calcula que las ONG han implementado más de 900 soluciones de las 2.100 que contempla dicho programa en las regiones V, VI y Metropolitana".
Coherentemente a lo expresado más arriba, se ratifica entre las ONGs entrevistadas, la buena relación establecida con el SERVIU Regional: "este programa era una cosa nueva cuyo éxito dependía mucho de la capacidad de gestión de sus autoridades. Eso ha sido positivo en la V Región y creo que es una diferencia con otras regiones" (entrevistado X). Otro entrevistado (Y). opinó que si bien "en ningún caso la relación fue fácil o sin problemas, ella fue muy cordial", lo que refleja el interés por parte de los directivos del SERVIU por superar los problemas que surgían en la aplicación del nuevo programa.
Las ONGs se relacionan directamente con la Municipalidad, especialmente en lo relativo a aspectos técnicos con las Direcciones de Obras. Organismos, que deben otorgar ta Recepción Municipal, que es previa a la recepción definitiva y a la liquidación por parte del SERVIU.
En general, entre las ONGs de la Zona, involucradas en el PVP, existió un intercambio de información relacionado a la experiencia de cada una en el programa. Incluso, se realizaron seminarios y discusiones.
ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES
El hecho de concebir la vivienda, no como un producto cerrado, sino como un proceso en continuo desarrollo, donde el "sujeto habitante" es el foco de atención, implica una mayor complejidad en su gestión y una cierta dificultad en aprehender, por parte de los distintos actores, estas innovaciones. De acuerdo a Lawner et. al. (1993), la vivienda así concebida, "requiere de acercamientos sucesivos, de un sector privado que, entre otras cosas sea capaz de intervenir en la población objetivo, de un sector público que asuma e interprete localmente las disposiciones legales, de una población objetivo organizada, y muy especialmente, de una coordinación eficaz y eficiente entre todos los involucrados" (subrayado nuestro).
Si aceptamos estos requerimientos como válidos para la interacción de los actores, en nuestro caso regional podemos constatar una serie de obstáculos para el cumplimiento de los mismos:
En primer lugar, en cuanto al concepto de progresividad, de acuerdo a nuestro entrevistado C, éste resulta demasiado intelectual para poder ser captado por la gente a quién va dirigido el programa. Sin embargo, en términos empíricos, se puede decir que el PVP se diferencia positivamente de la vivienda básica en que la familia que adquiera una vivienda de este último tipo, entra en algo que es inamovible y, por ende, "ya fijó su destino". En ese sentido la vivienda progresiva, al permitir sucesivos mejoramientos, representa una gran ventaja.
En segundo lugar, en relación a la naturaleza participativa del programa, se constató que ésta se hace más evidente en las II etapas. En ellas, al pasar el PVP a constituir una clara modalidad de mejoramiento habitacional, pasa también a diferenciarse del resto de los programas convencionales. Esta modalidad le da, entonces, las características esenciales y definitorias, relacionadas al hecho inédito de que el beneficiario es una persona conocida, anterior al producto, y ya "instalada en el sitio donde tendrá lugar la construcción" (Lawner et. al., 1993: 7). Por otra parte, la diversidad que, individualmente, han asumido las viviendas según su usuario, hace que las aspiraciones de este último tengan mayor peso que en otros programas, en que las viviendas se entregan a posteriori y como un producto terminado.
En el PVP "es inevitable y fracasaría cualquier tentativa por ignorar las aspiraciones del usuario, o por imponerle una solución contraria a sus intereses" (ibid: 7).
A este respecto, uno de nuestros entrevistados (entrevistado Y, de ONG constructora II etapas) señala que "un plan de segundas etapas supone la existencia de primeras etapas con un mínimo de 24 meses entremedio. Es impensable que un usuario no haya parado otro palo en ese lapso... Significa la presencia del usuario en el predio. El SERVIU ya no es el propietario, sino que lo son los usuarios dispersos. La empresa constructora no podría plantearse, entonces, como una entidad que va a cerrar el predio y construir en la forma convencional. Cada casa estaba ocupada, esto involucraba un trabajo social que una empresa constructora no hace y creo que difícilmente una empresa (en contraste con la ONG) hubiera podido implementar una construcción, menos aún con el subsidio mínimo que se le otorga". No obstante lo anterior, afirma que "nosotros no nos planteamos frente al usuario como un ser individual, sino de grupo, y dado los costos, el tiempo disponible, la sistematización, la organización de la construcción,
el control, no cabía otra posibilidad y había una especie de consentimiento de la gente respecto a la solución planteada. Ellos no modificaron mucho la propuesta".
Otro entrevistado de otra ONG (entrevistado X), señalaba que en la Experiencia Piloto la forma de integrar a los postulantes al proceso fue "mostrándoles las maquetas, trabajando con ellos y convenciéndolos. No hubo mucha oportunidad de discutir las cosas que nosotros hacíamos, salvo la adecuación a los terrenos específicos de ellos y las formas tipo de ventana y donde la querían. En este segundo programa de capacitación, se discute con ellos las alternativas, tratando de que sus expectativas también se sitúen en el marco del programa. Si el programa es estrecho, las posibilidades no pueden ser muchas".
Estos dos últimos testimonios, si bien reconocen el significado de la presencia del usuario en el proceso, limitan su participación a determinados parámetros bastante restringidos. Evidentemente, que cada contratista le dará su propio cariz al proceso participativo. En todo caso, la modalidad privada permite un cierto rango de toma de decisiones (escoger asesores y opinar sobre las soluciones), que la modalidad SERVIU no contempla.
Entre las dificultades de las relaciones Sector Público/usuarios, está la falta de información a todos los niveles. Este es un obstáculo que, si bien se ha ido salvando, no ha logrado superarse. Ya hemos hecho referencia a las dificultades para comunicarse con ciertos estamentos de funcionarios, lo cual entre otras cosas se podría relacionar a la falta de conocimientos de los mismos. Por otra parte, también hemos mencionado los esfuerzos divulgativos hechos por el SERVIU. El desconocimiento resulta mucho más grave a nivel de los potenciales usuarios o postulantes al programa. Si bien se les capacita en la dinámica del proceso, "nuestra comunidad no está preparada para enfrentar lo que es la vivienda progresiva. Ellos vienen con muchas ideas erróneas. Por ejemplo, creen que dentro del plazo de una semana van a disponer de una casa, y no de una casa cualquiera... se crean expectativas realmente impresionantes con respecto al subsidio... De pronto creen que $1.400.000 es una fortuna... Para mi era tremendo tener que decirles que la primera etapa era el barrio, la cocina y punto. La gente me preguntaba ¿y dónde vamos a vivir?" (entrevistado C). En este sentido, entre los entrevistados aparecieron sugerencias singulares, como las de aumentar el subsidio, implementar un crédito complementario y disminuir el lapso de 24 meses entre la primera y la segunda etapa.
Un funcionario municipal (entrevistado C) nos expresó que "esta Ley del PVP es tan nueva para todos que no hay claridad de dónde sale, para dónde va y qué agentes deben participar en este proceso". Declaración que, evidentemente, hace mención a una carencia de información sobre el proceso, por parte de todos los estamentos involucrados, y que dice relación con una falta de coordinación entre los actores. Al respecto, hubo sugerencias de realizar programas didácticos-televisivos de divulgación masiva.
Por otra parte, y también en las relaciones Sector Público/sociedad civil, existe un consenso generalizado de que la tramitación del expediente requiere de una excesiva cantidad de pasos administrativos, cuyo cumplimiento tarda entre cinco y siete meses. Plazo que debe cumplirse para que el SERVIU otorgue el crédito y la ONG pueda girar los fondos. Lawner et. al. (1993: 8), ilustraron la secuencia de esos pasos en un gráfico que se reproduce en el Cuadro N'6.
Al respecto, casi todos los entrevistados de la sociedad civil han maníiestado que los procedimientos administrativos vigentes son muy complejos y prolongados. Que requieren de un gasto imposible de solventar en el marco del subsidio. Que para una vivienda mínima como es la promovida por el PVP, no pueden hacerse las mismas exigencias que para casas de 400 o más UF. El propio Director del SERVIU-V Región expresa que, para facilitar en vez de entorpecer la relación pública-privada, "es necesario mejorar los mecanismos administrativos y jurídicos existentes (Hernández, 1994).
Entre los obstáculos administrativos más críticos, especificados por nuestros informantes, figura el de la Recepción Municipal, sin la cual el SERVIU, no reconoce oficialmente las construcciones. En la inspección final, para dicha Recepción, la Municipalidad venida el cumplimiento de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y lo dispuesto en la Ordenanza Local del Plan Regulador Comunal, las cuales muchas veces resultan difíciles de acatar dentro de las condiciones del PVP. La respectiva legislación no permite facilidades, quedando éstas, en muchas ocasiones, al criterio del respectivo Director de Obras. Aquí sería aplicable la adopción de procedimientos de mayor flexibilidad, como se hacía referencia para el sector público.
Este problema se relaciona a otro que tiene que ver con el monto del subsidio, especialmente con el de 70 UF para las segundas etapas. Monto, que es extremadamente reducido y que ha redundado, por una parte, en que las empresas adjudicatarias de los proyectos, han resultado económicamente desfavorecidas. Esto, unido a las exigencias de garantías financieras para los contratistas, a su vez incide en un desinterés por parte de las empresas constructoras para presentarse a las licitaciones. Es especialmente crítico para las pequeñas y medianas empresas que son las que más pueden interesarse y cuya falta de capital ha sido un obstáculo. De esta forma, la dificultad para conseguir constructoras para vivienda progresiva ha llevado a que "de pronto tenemos gente dándose vueltas con el subsidio y no halla qué hacer con él... En este momento hay dos poblaciones buscando una empresa constructora y nadie se interesa" (entrevistado C).
Las ONGs, que tradicionalmente han trabajado incorporando a las familias interesadas, haciéndolas participar activamente, han sido las pioneras de estos programas en la Región. Nuestro entrevistado Y nos dice: "las 70 UF siguen siendo un subsidio bajo, el cual limita muchas cosas, pero las ONGs en general creemos que la participación en estos proyectos tiene una búsqueda más social que técnica. En este último aspecto, no es mucho lo que se puede hacer, pero el impacto social es impresionante".
Además, la calidad de las viviendas resulta insatisfactoria, tanto más que, en muchos casos, gran parte del subsidio se va en gastos de urbanización, la cual es un prerrequisito para la construcción. Esto se vuelve más agudo en ciudades que, como Valparaíso y Viña del Mar, presentan una topografía accidentada, donde las poblaciones suelen localizarse en las quebradas y cerros con las pendientes más abruptas, y por lo tanto, los gastos de urbanización son mayores. La carencia de infraestructura en estos lugares incide negativamente, no sólo en el saneamiento propiamente tal, sino en el deterioro y debilitamiento de la estabilidad de quebradas y laderas.
A lo anterior hay que agregar el problema de la escasez de terrenos urbanos. Ello afecta, principalmente, a la modalidad privada del PVP, la cual exige que las familias postulantes sean dueñas del sitio. En los centros más importantes, como Valparaíso, Viña del Mar, Quilpué y Villa Alemana, se hace más agudo este déficit y la tendencia es adquirir terrenos en localidades del interior (Los Andes, San Felipe, Quillota). Este hecho se opone a uno de los objetivos del programa que es su propósito de densificar y no expandir las superficies urbanas. Incide también, en la consolidación de los procesos de segregación urbana.
No obstante la persistencia de problemas como los señalados, se puede reconocer que el programa ha tenido una serie de impactos positivos en la zona: - A nivel del sector privado, tanto las ONGs como algunas pequeñas y medianas empresas locales involucradas han realizado esfuerzos por satisfacer los objetivos del programa y se ha estimulado la participación de este tipo de entidades.
-A nivel del sector público, la V Región aparece como un paradigma por su amplitud de enfoque para abordar el PVP, y la consiguiente versatilidad lograda. Desde otro punto de vista, la creación del "Fondo de Garantía", aportado por la Cooperación Sueca, representó una mejoría significativa para las ONGs y otras empresas, ya que dicho Fondo asumió en un 80% los correspondientes aportes.
-A nivel de la comunidad, el PVP ha incidido en la disminución del déficit habitacional y en un saneamiento de poblaciones de grupos de más bajos ingresos, cumpliendo de esta manera uno de sus principales objetivos.
-La satisfacción por parte de los usuarios ha sido ratificada en las entrevistas a los representantes de las comunidades. Ellos, mayoritariamente, han señalado su conformidad por el logro de los objetivos y/o el resultado de la construcción (ver columna de "observaciones" en Cuadro N° 4).
El nivel de organización alcanzado por las diversas comunidades, a través de la iterrelación comités-Estado-ONGs, merece especial atención y es uno de los logros más significativos del PVP. En tal sentido, se ha observado que la noción de "progresividad", consubstancial al programa, está directamente relacionada a la iniciativa de los usuarios.
Por último, a modo de una síntesis conclusiva, y retomando los requerimientos inherentes al concepto de vivienda progresiva planteados al inicio de este capítulo, se puede decir que:
1) En lo concerniente al necesario acercamiento entre vivienda progresiva y sectores privados: sí se han establecido esas primeras aproximaciones. Además, si bien persisten críticos problemas de desinterés por parte de las firmas constructoras para contratar programas de vivienda progresiva, se ha logrado promover la participación de una sede de empresas locales;
2) En cuanto al requerimiento de que el sector público interprete localmente las disposiciones legales: a pesar de la referida versatilidad, subsisten graves obstáculos de tipo técnico-administrativo. Ellos dilatan excesivamente la tramitación del expediente y dificultan la obtención de los permisos y las respectivas recepciones finales. Esta situación, si bien puede ser parcialmente, producto de procedimientos de corte administrativo, deriva también del hecho que las Direcciones de Obras deben aplicar exigencias técnicas, contenidas en cuerpos normativos y reglamentarios emanados del MINVU y de los propios municipios; las cuales resultan muchas veces de difícil cumplimiento en programas de esta especie. Una forma de encarar el problema, sería dotar al PVP o programas similares, de un reglamento elaborado por el propio Ministerio que contuviera las exigencias mínimas que debieran ser cumplidas, coherentes con los principios y el espíritu que anima este tipo de programas; lo que permitiría, a su vez, facilitar los trámites para la obtención de los permisos y las recepciones finales en las Direcciones de Obras.
3) En relación a la organización de la población objetivo: si bien los niveles participativos tienen serias restricciones, por definición, el programa promueve la participación del usuario. Esto es especialmente válido en las segundas etapas y es una de las características que lo diferencian de otros anteriores. Este aspecto, también ha contribuido significativamente en el impacto social logrado. Aquí, vale la pena hacer hincapié en la participación protagónica que, en gran parte de los grupos organizados, ha desempeñado la mujer en su calidad de dirigente;
4) En lo relativo a una coordinación eficaz y eficiente entre los involucrados: si bien se han hecho grandes esfuerzos de promoción y divulgación del programa, se constataron considerables problemas, especialmente de información.
NOTAS
3El "allegamiento" se ha definido como "la condición habitacional de una persona o familia, pariente, amigo o 'conocido' del dueño de casa, que por fas de vivienda se ve obligado a vivir con otros" (Creen citada por Jiménez y Araos, 1991:30).
4 Ver Plano 1: V Región de Valparaíso con sus provincias y comunas
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